Глава 2. Управление МСДО как механизм обеспечения доступности, качества и эффективности услуг дошкольного образования

Глава 2. Управление МСДО как механизм обеспечения доступности, качества и эффективности услуг дошкольного образования

Проблемы финансового обеспечения всегда были необычайно острыми для дошкольного образования. Пресловутый остаточный принцип с особым размахом применяется именно в дошкольном образовании. Средства бюджета выделяются только на «простое воспроизводство», «функционирование образовательного процесса, или в лучшем случае покрываются частично традиционные образовательные услуги». Недостаток финансирования дошкольных образовательных учреждений обусловлен двумя факторами:1. Собственно недостаток финансовых ресурсов, выделяемых из государственного (или муниципального) бюджета; 2. Неумение руководителей ДОУ рачительно и дальновидно распоряжаться выделенными ресурсами.Современная система дошкольного образования не может работать в таком режиме. При дефиците бюджетного финансирования естественным образом возрастает роль привлечения средств из внебюджетных источников. Дошкольные образовательные учреждения могут привлекать дополнительные внебюджетные источники финансирования в форме доходов от самостоятельно осуществляемой деятельности. Законодательство в сфере образования предоставило им возможность осуществлять практически все виды такой деятельности, за исключением запрещенных. За последние годы в образовательных учреждениях получили развитие не только платные формы обучения, но и иные направления, не связанные непосредственно с образовательным процессом. К ним относятся различные платные услуги, создание дошкольными образовательными учреждениями коммерческих организаций и участие в их работе, сдача в аренду закрепленных за ДОУ объектов собственности и др. Для расширения своих коммерческих возможностей система образования располагает значительным материальным и, что особенно важно, интеллектуальным потенциалом. Кроме того, образовательным учреждениям предоставлены существенные налоговые льготы, что также является стимулом для получения дополнительных доходов.Для руководителей дошкольных образовательных учреждений предпринимательский подход к управлению детским садом во многом является новым и непривычным делом и на практике порождает много вопросов и трудностей. В соответствии с действующим законодательством РФ дошкольные учреждения могут самостоятельно осуществлять финансово- хозяйственную деятельность. Как мы уже отмечали, Закон РФ «Об образовании» относит к компетенции органов местного самоуправления организацию, регулирование и контроль деятельности дошкольных учреждений в целях осуществления государственной политики в области дошкольного образования.Поскольку большинство существующих на сегодня дошкольных образовательных учреждений являются государственными или муниципальными, важную роль в обеспечении играет бюджетное финансирование. В соответствии с действующим законодательством РФ образовательные учреждения самостоятельно осуществляют финансово-хозяйственную деятельность. Практика же показывает, что возникают определенные противоречия, когда законодательные акты определяют самостоятельность дошкольных учреждений в новых экономических условиях, а учредители ограничивают функции своих учреждений, в том числе и руководителей.Возникшее противоречие снимается при утверждении учредительных документов дошкольного образовательного учреждения, которые детально разграничивают функции сторон в вопросах их административного и экономического воздействия. Согласно п. 21 ст. 16 Федерального закона № 122 ФЗ "Финансирование образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ, и муниципальных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта РФ. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе".
В Бюджетном кодексе РФ нормативная форма финансирования рассматривается как основа формирования бюджетных затрат. Так, в ст. 7 БК РФ указывается, что в компетенцию органов государственной власти РФ в области регулирования бюджетных правоотношений входит "установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг".
В соответствии со ст. 65 БК РФ "формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ".Объемы финансирования образовательного учреждения на реализацию основной образовательной программы дошкольного образования должны определяться в соответствии с нормативами, устанавливаемыми субъектами РФ с учетом особенностей образовательных программ образовательных учреждений в расчете на одного воспитанника, и должны предусматривать: — расходы на оплату труда работников образовательных учреждений, включая установленные компенсационные и стимулирующие выплаты; — расходы непосредственно связанные с обеспечением образовательного процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, расходных материалов, канцелярских товаров, оплату услуг связи в части расходов, связанных с подключением к информационной сети Интернет и платой за пользование этой сетью и иные хозяйственные нужды); — другие расходы, связанные с обеспечением образовательного процесса (повышение квалификации работников, командировочные расходы и др.); — расходы на содержание зданий и коммунальных расходов. Финансирование реализации основной образовательной программы дошкольного образования должно осуществляться в объеме не ниже установленных нормативов финансирования государственного образовательного учреждении.Инвестиционная составляющая финансового обеспечения реализации основной образовательной программы определяется на основе соглашения между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Расчет поощрительных выплат по результатам труда должен осуществляться с учетом и на основе принципа демократического, государственно-общественного управления образовательным учреждением в соответствии с разработанными образовательным учреждением критериями, характеризующими качество обучения и воспитания. Образовательное учреждение вправе привлекать в порядке, установленном законодательством РФ в области образования, дополнительные финансовые средства за счет: — предоставления платных дополнительных образовательных и иных предусмотренных уставом образовательного учреждения услуг; — добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц.Средства на финансирование социальных услуг муниципалитет выделяет совместно с родителями, используя систему адресной социальной помощи, а также целевое финансирование из местного или регионального бюджета в рамках социальных программ данной местности.Финансирование затрат на содержание материальной базы осуществляет собственник. Если ДОУ находится в собственности муниципалитета, то необходимый объем затрат предусматривается за счет бюджета соответствующих органов местного самоуправления.При финансировании муниципальных ДОУ используются три канала:
государственный бюджет – в виде субвенций, субсидий, или непосредственно в качестве соучредителей;
муниципальный бюджет – на нормативной основе;
родительская плата, часть которой муниципалитет может возмещать родителям в виде социальной помощи.
Вышеперечисленные источники дифференцируются:
по видам затрат;
способам или механизмам доведения ресурсов ДОУ.
Механизм финансирования ДОУ основывается на следующих принципах:
деятельность ДОУ финансируется его учредителем в соответствии с договором между ними;
финансирование ДОУ осуществляется на основе нормативов субъекта РФ, определяемых в расчете на одного воспитанника по каждому типу, виду и категории ДОУ, и местных устанавливаемых затрат;
органы государственной власти субъектов РФ в пределах собственных средств определяют нормативы финансирования для региона;
государственный норматив финансирования применяется при расчете субвенций и субсидий местным бюджетам и объемов прямого финансирования ДОУ в случае соучредительства;
органы местного самоуправления в пределах собственных средств устанавливают местные нормативы финансирования путем применения повышающих местных коэффициентов к региональным нормативам, а также посредством определения объема затрат на дотацию родительской платы за социальные услуги и финансирование содержания и развития материальной базы ДОУ.
С принятием Федерального закона от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее – Закон № 83-ФЗ) меняются основные финансовые механизмы функционирования образовательных учреждений. Несмотря на то, что согласно п.1 ст. 33 этого закона он вступает в силу с 1 января 2011 г., уже сейчас руководителям образовательных учреждений необходимо осуществлять подготовку к новым условиям хозяйствования и, самое главное, к обоснованному выбору правового положения образовательного учреждения (далее – ОУ).Законом № 83-ФЗ (п. 4 ст. 6) установлены три типа государственных и муниципальных учреждений: автономные, бюджетные и казенные.Казенным называется "государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы" (п. 1 ст. 13 Закона № 83-ФЗ).Бюджетное учреждение – это "некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах" (подп. 1 п. 5 ст. 6 Закона № 83-ФЗ).Определение автономного учреждения, данное в ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", полностью совпадает с вышеприведенным определением бюджетного учреждения (в ред. Закона № 83-ФЗ).Казенные учреждения как новый тип учреждений фактически будут иметь статус, аналогичный статусу ныне действующих бюджетных учреждений, и сметное финансирование, но с дополнительным ограничением в виде зачисления доходов от приносящей доход деятельности в соответствующий бюджет.В результате любое ОУ вне зависимости от его типа (за исключением казенных учреждений), уровня предоставляемого им образования, а также от его местоположения (городское или сельское) будет функционировать в условиях управления не затратами (где объемы поступления и расходования денежных средств, используемых для финансирования хозяйственной деятельности ОУ были определены заранее на текущий финансовый год и утверждались в порядке, установленном главным распорядителем средств бюджета, из которого финансировалась основная деятельность учреждения – финансирование по смете), а результатами (когда осуществляется финансирование не учреждения как такового, а предоставления им государственных и муниципальных услуг в конкретизированном объеме и определенного качества).Это не означает, что ОУ не будет заниматься финансовым планированием (т. е. разработкой смет), т. к. государственное (муниципальное) учреждение должно обеспечить открытость и доступность "плана финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, составляемого и утверждаемого в порядке, определенном соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, и в соответствии с требованиями, установленными Министерством финансов РФ". Однако для ОУ (за исключением казенного) меняется роль плана финансово-хозяйственной деятельности – он становится не основанием для финансирования его учредителем по фактически сложившимся расходам (поэтому в смету в качестве требуемых к финансированию включали максимальные затраты), а руководством для эффективного финансового управления образовательным учреждением, т. е. повышается значимость обоснованности планируемых затрат по каждому виду образовательных услуг.Таким образом, Закон № 83-ФЗ определилпереход от финансирования ОУ к финансированию реализуемых им услуг, причем на нормативной основе, т. к. в соответствии с измененной редакцией ст. 41 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" (далее – Закон РФ "Об образовании") "финансовое обеспечение образовательной деятельности федеральных государственных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения государственного задания государственными бюджетными и автономными образовательными учреждениями осуществляются на основе федеральных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности, образовательной деятельности государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ, и муниципальных образовательных учреждений – на основе региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности" (п. 2 ст. 41). Кроме того, нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных ОУ за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ) могут быть установлены органами местного самоуправления (муниципальные нормативы) (п. 4 ст. 41).Основанием к получению бюджетных средств образовательным учреждением, функционирующим в форме бюджетного или автономного учреждения, является получение государственного (муниципального) задания на реализацию образовательных программ различного вида и уровня подготовки.Причем согласно внесенным изменениям в п. 3 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными его учредительными документами, формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Кроме того, бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.Порядок формирования такого задания и порядок финансового обеспечения его выполнения согласно изменениям, внесенным в п. 7 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", определяются:
Правительством РФ – в отношении федеральных бюджетных учреждений;
высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ – в отношении бюджетных учреждений субъекта РФ;
местной администрацией – в отношении муниципальных бюджетных учреждений.
Следовательно, от высшего органа исполнительной власти субъекта РФ и администрации муниципального образования потребуется разработка (или переработка, исходя из новых условий) нормативного правового акта "Об утверждении условий и порядка формирования государственного задания и порядка финансового обеспечения выполнения этого задания бюджетными учреждениями субъектов РФ (муниципальными бюджетными учреждениями)".Для формирования государственного задания ОУ представляют учредителю:1) информацию о физических и (или) юридических лицах, являющихся потребителями соответствующих государственных (муниципальных) услуг, в т. ч.:
перечень категорий потребителей государственных (муниципальных) услуг с указанием возможностей предоставления им государственных (муниципальных) услуг на безвозмездной или платной основах;
общее количество потенциальных потребителей государственных (муниципальных) услуг бюджетного учреждения;
количественную характеристику возможностей ОУ предоставлять государственные (муниципальные) услуги;
2) показатели, характеризующие качество и объем оказываемых физическим и (или) юридическим лицам соответствующих государственных (муниципальных) услуг согласно требованиям к качеству их предоставления, включающие:
наименование и реквизиты акта, которым утверждены требования к качеству предоставления государственной (муниципальной) услуги (в случае его утверждения);
информацию о планируемых значениях показателей оценки качества государственной (муниципальной) услуги, в т. ч. установленных в требованиях к качеству предоставления этой услуги;
наименование источников информации о фактических значениях показателей, характеризующих качество и объем государственной услуги (статистическая или ведомственная отчетность, данные опросов и т. д.);
3) отчет о выполнении государственного (муниципального) задания и пояснительную записку о результатах выполнения государственного задания за отчетный период.Для формирования государственного задания необходимо, чтобы в регионе (муниципальном образовании) были приняты такие документы, как "Перечень услуг, оказываемых образовательными учреждениями" и "Стандарт качества предоставляемых услуг (требования к услугам)".С учетом всех вышеизложенных требований разрабатывается примерная форма государственного задания. Одновременно с ней должна быть принята и доведена до сведения руководителей образовательных учреждений форма отчета об исполнении государственного (муниципального) задания.Органы исполнительной власти организовывают мониторинг выполнения государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ), который осуществляется в целях:
обеспечения соблюдения качественных и количественных параметров, указанных в государственном задании;
оценки степени удовлетворенности получателей государственных услуг качеством их оказания;
своевременного выявления и устранения ошибок и неточностей по выполнению государственного задания.
Оценивают выполнение учреждениями государственных заданий по следующим критериям:
количество потребителей государственных услуг;
количество государственных услуг;
качество оказанных государственных услуг (показатели, дающие количественную характеристику качества оказанных государственных услуг);
оценка потребителями качества оказанных государственных услуг;
наличие замечаний потребителей по качеству оказанных государственных услуг и (или) порядку их оказания;
результат оказания государственных услуг.
Мониторинг выполнения государственных заданий осуществляется посредством:
проведения опросов потребителей, посещения мест выполнения государственного задания, анализа отчетов и др.;
использования различных источников и способов сбора информации о выполнении государственного задания (анкеты потребителей, жалобы потребителей, опыт судебно-административной практики).
Оценивать выполнение образовательными учреждениями государственного (муниципального) задания отраслевые департаменты могут по двум укрупненным блокам показателей, характеризующих:
количество потребителей государственных (муниципальных) услуг;
качество оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) по количественным характеристикам качественных показателей оказания государственных (муниципальных) услуг.
Реализация сформированного и утвержденного для бюджетного или автономного ОУ государственного (муниципального) задания будет осуществляться с 1 января 2011 г. в форме выделения субсидии на его выполнение из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. Переход от сметного финансирования к предоставлению субсидий предполагает формирование механизма предоставления субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания для бюджетных учреждений, в т. ч.:
субсидии на оказание услуг (выполнение работ) в соответствии с государственным заданием (ст. 78.1 БК РФ);
субсидии на иные цели (ст. 78.1 БК РФ);
бюджетные инвестиции (ст. 79 БК РФ).
При этом первоначальные нормативы затрат индивидуализированы, т. е. субсидия рассчитывается исходя из фактически сложившихся расходов учреждения (п. 8 ст. 31 Закона № 83-ФЗ).
В последующем предполагается постепенная унификация расчетных нормативов по группам однопрофильных учреждений с учетом различных факторов.

Оцените статью
Добавить комментарий