Политика и проблемы организационного дизайна в местном самоуправлении

  • От :
  • Категории : Без рубрики

Политика и проблемы организационного дизайна в местном самоуправленииО.ОффердалОт редакции. Статьей известного норвежского политолога О.Оффердала мы завершаем очередной, пятый по счету, цикл публикаций переводов работ ученых из разных стран мира, которые готовятся журналом “Полис” совместно с Национальным демократическим институтом международных отношений (США). За последний год это сотрудничество позволило нам опубликовать статьи таких блестящих авторов, как Ф.Шмиттер, Р.Инглхарт, Х.Линц, А.Степан, Р.Дарендорф и ряд других, по наиболее актуальным — в плане теории и практики — проблемам политической науки. Насколько нам известно, эти публикации стали событием, привлекшим особое внимание российских специалистов; кроме того, они широко используются в учебном процессе в высшей школе в качестве источников. Мы благодарны НДИ за поддержку, авторам статей — за любезное согласие представить свое научное творчество российским читателям и надеемся продолжить этот совместный научно-издательский проект в дальнейшем.Национальный демократический институт международных отношений (НДИ), штаб-квартира которого находится в Вашингтоне, является одной из ведущих организаций, занимающихся проблемами развития демократического процесса в странах, находящихся на переходном этапе от тоталитаризма к демократии. Основанный в 1983 г., НДИ проводит свои программы более чем в 70 странах, включая Россию, Украину, Казахстан, Грузию и др.Программы НДИ, проводимые в России с августа 1989 г., разделены на несколько главных направлений: методическая помощь представителям политических партий; содействие депутатам парламента РФ и консультации с ними; сотрудничество с представителями гражданских общественных организаций; сотрудничество с представителями органов местного самоуправления.В июне 1992 г. НДИ открыл постоянное представительство в России, Вы можете связаться с НДИ в Москве по телефону (095) 956-63-37, факс (095) 241-23-66; адрес: Москва, 1-й Колобовский пер., д.17.Данная статья продолжает цикл публикаций НДИ в журнале “Полис” (см.: “Полис”, 1993, №№ 2-6; 1994, №№ 1-6; 1995, №№ 1-6; 1996, №№ 1-6; 1997, №№ 1-6)….С точки зрения политики истина деспотична.Х.АрендтНастоящая статья посвящена вопросам оптимального деления территории государства на единицы местного управления, а также тому, какие функции следует придать различным уровням управленческой организации. Но в еще большей степени она посвящена политике. Мой тезис состоит в том, что каких-либо объективных критериев для определения должного числа и конфигурации структурных единиц и их функций не существует: как одно, так и другое — результат политических процессов, причем данное положение вещей необходимо ценить и оберегать.Сначала я остановлюсь на некоторых общих принципах, или критериях, организации местного управления. Затем, используя литературу и примеры из недавно высказанных предложений по реорганизации муниципальной системы в Норвегии, обозначу ряд проблем, связанных с выработкой моделей местного управления. В заключение, обратившись к вопросу о соотношении политики и местного управления, сформулирую ряд выводов относительно того, что могло бы стать адекватным подходом к организационному дизайну последнего.
^
Реформа местного управления имеет несколько аспектов, однако я сосредоточу свое внимание лишь на двух из них — на вопросах, связанных с определением величины муниципальных единиц (как в плане территории, так и с точки зрения численности населения), с одной стороны, и на проблеме разделения функций между различными единицами местного управления, а также между ними и центральным правительством — с другой.В рамках теорий организаций предлагается четыре стандартных способа разделения труда между организационными единицами (или, используя “профессиональную” терминологию, департаментализации) — в его основу может быть положен: а) процесс, б) функции, в) клиентура и г) территория (1). Когда речь заходит о процессуальном принципе, обычно приводится в пример знаменитое разделение властей Монтескьё, когда законодательная власть отводится парламенту, исполнительная и административная — исполнительным органам, а судебная — судам. Каждый орган несет ответственность за одно из звеньев процесса управления.Разделение труда в соответствии с функциями (или задачами) означает, что управление осуществляют несколько отдельных единиц, каждая из которых отвечает за выполнение какой-либо одной функции, будь то чеканка монет, внешние сношения, образование и т.д. Деление по принципу состава клиентуры предполагает, что с особыми группами клиентов работают соответствующие единицы управления. Могут быть созданы организационные единицы, занимающиеся, например, делами стариков, женщин, умственно неполноценных, водителей, людей, чья фамилия начинается с буквы “П” и т.п.Наконец, в большинстве сколько-нибудь крупных организаций используется разделение труда по территориальному принципу. Фирмы создают в различных городах свои филиалы, обладающие собственными полномочиями и сферой ответственности, у партий и других объединений имеются местные отделения и т.д.Принято считать, что при организации системы местного управления территориальный принцип разделения труда наиболее типичен. До известной степени это, разумеется, так. Тем не менее региональное разделение власти может, наряду с территориальным, строиться по процессуальному и функциональному принципу (2). Местные органы управления могут, например, лишь администрировать и проводить в жизнь политический курс, сформулированный на центральном уровне. В этом — не столь уж редком — случае разделение власти будет процессуальным. Бывает и так, что местные органы управления выполняют только какие-то определенные функции, скажем, занимаются социальным обслуживанием населения и начальным образованием, тогда как другие берет на себя центральное правительство. Здесь мы имеем дело с функциональным принципом разделения власти. Понятно, что в реальных отношениях между центром и регионами сочетаются различные способы определения сферы компетенции местных единиц управления. Тем не менее то, что мне известно относительно муниципальных реформ в северных странах, показывает, что в большинстве случаев реформаторы пытаются найти некое оптимальное сочетание регионального и функционального принципов. Вопрос о том, используется ли в органах местного управления северных стран процессуальное разделение власти, не имеет однозначного ответа. С одной стороны, в существующих теориях местного самоуправления, как правило, подчеркивается автономность муниципальных единиц. С другой — и эта тенденция становится все более явной по мере развития “государства благосостояния” — местные правительства безусловно являются инструментами воплощения в жизнь политического курса центрального правительства. Так что в определенном смысле можно сказать, что центральное правительство формулирует политический курс, а местные органы реализуют его, т.е. имеет место процессуальное разделение власти. Я, однако, абстрагируюсь от данной стороны проблемы и сконцентрирую внимание на ее территориальном и функциональном аспекте.При обсуждении соотношения между территорией и функцией главным является вопрос о том, существует ли “надлежащее” или “правильное” их сочетание, т.е., можно ли утверждать, что наличие специфической функции соответствует (или требует) определенному размеру территории. Наиболее популярный подход к решению этой проблемы строит свою аргументацию на идеях, почерпнутых из теории общественного выбора. Согласно такому подходу, к компетенции местных единиц управления должны относиться формы деятельности и задачи, не выходящие (или почти не выходящие) за пределы этих единиц. Поэтому необходимо создать ситуацию, при которой совокупность граждан, получающих пользу от выполнения местными органами их функций, по возможности включала в себя всех тех (и только тех), кто за это платит (3). Подобная “финансовая эквивалентность” (если использовать термин М.Ольсона) гарантирует, что местное правительство будет оказывать не больше, но и не меньше услуг, чем требуется членам местного сообщества.Даже если отвлечься от вопроса о том, каким образом измерять соответствие между территорией и функциями, применение данного подхода при моделировании единиц местного управления порождает немало сложностей. Во-первых, встает проблема: какие специфические задачи из всей совокупности решаемых местными правительствами выбрать в качестве основы для расчета. Дело в том, что разные виды деятельности имеют разные сферы влияния, т.е. размеры территорий, жители которых испытывают на себе воздействие неких конкретных форм активности, далеко не одинаковы. Так, у начальных школ может быть относительно небольшая сфера влияния, тогда у больницы или театра — гораздо шире. Самое простое решение этой проблемы заключается в создании такой системы местного управления, при которой каждую функцию выполняет особая единица. Иными словами, один местный орган занимается школами, другой — больницами, третий — планированием, четвертый — социальным обеспечением и т.п. Подобная система используется в ряде стран, например, в некоторых штатах США и в Англии, а также при межмуниципальном сотрудничестве. Кроме того, она нередко применяется при формировании периферийных служб центрального правительства.Во-вторых, существует задача координации многочисленных единиц управления. Организационная модель, которая снимает проблемы на одном уровне управления, одновременно порождает их на других. Такого рода конфликт можно лишь замаскировать, но не разрешить путем создания новых административных границ, — он все равно останется. В-третьих, в рамках рассматриваемого подхода, видимо, предполагается, что главная задача органов местного управления — предоставление населению самоуправляющегося района различного рода услуг, исходя из нужд отдельных жителей в их собственном понимании. Если люди не получают того, что отвечает их потребностям (критерием такого соответствия считается готовность оплачивать услуги), ситуация — неудовлетворительна. Логическим следствием подобных рассуждений было бы следующее решение: позволить каждому в индивидуальном порядке удовлетворять все свои нужды и самостоятельно оплачивать их стоимость, т.е. в полном объеме использовать рыночные механизмы. Данная модель взята из экономики, и к чему приведет ее реализация, вполне понятно. Рассматриваемый подход, однако, предполагает, что рыночные механизмы распределения ценностей приемлемы и с политической точки зрения. Поэтому в подобных теориях, думается, присутствует известная доля неприятия управления, или, точнее, политики. В них доказывается, что если политическая система решает, какие услуги предоставлять и на каком уровне, дело всегда заканчивается приспособлением к средним потребностям гражданина и к его усредненной готовности платить. Рынок же дает каждому человеку то, что он хочет, или то, на что у него есть средства. Из сказанного следует, что когда описанный подход используется по отношению к группам людей, эти группы должны быть как можно более однородными.В обоих случаях [идет ли речь об индивидах или группах] существенная часть функций управления утрачивается. Если рассматривать отдельных индивидов, взаимодействующих на классическом рынке, данный тезис абсолютно очевиден и не требует дальнейших комментариев. Но когда модель строится в расчете на однородные группы населения (неважно — территориальные или функциональные), она может показаться превосходно работающей системой. Местным единицам предоставлена полная автономия и право действовать независимо от центрального правительства, и граждане или их выборные представители сами принимают все необходимые решения. Однако описанная схема предполагает отсутствие какой-либо связи между различными сферами деятельности, когда происходящее в одном секторе никак не влияет на ситуацию в других, т.е. не имеет выхода вовне. Главный вопрос заключается в том, как в подобной ситуации будет осуществляться координация между отдельными секторами. А ведь важнейшая задача местного управления именно в том и состоит, чтобы согласовывать разнообразные требования, нужды и формы деятельности.Конечно, поиск подходящих критериев для моделирования системы местного управления — оправданное и достойное занятие, являющееся частью профессиональной деятельности политологов, равно как и других специалистов в области общественных наук. Поэтому сказанное мною не должно восприниматься в качестве аргумента против использования научных знаний или прикладной рациональности как таковой. Мой тезис, скорее, заключается в том, что рациональность в политике не должна быть сугубо инструментальной. В противном случае возникают по меньшей мере две серьезных опасности для местного самоуправления. Первая из них состоит в том, что политика начинает рассматриваться в качестве неизбежного зла, которое следует минимизировать, вторая — в том, что местное управление воспринимается только как механизм воплощения в жизнь политического курса, сформулированного в центре. Первый подход превозносит экономический рынок, второй — способствует созданию централизованной системы. Но и в одном, и в другом случае местное управление как самоуправление и политическая организация утрачивается. Оба подхода таят в себе тенденцию систематизировать общественную жизнь на основе теорий, неоправданно претендующих на роль абсолютного, или хотя бы научного, знания при решении вопросов, которые, в сущности, относятся к сфере политики.
^
Позвольте мне проиллюстрировать сказанное двумя примерами. Первый из них почерпнут из недавних предложений относительно реорганизации местного управления в Норвегии. Анализ, представленный в докладе Комитета по укрупнению муниципалитетов (4), построен преимущественно на моделях, взятых из экономики. Некоторые из положений доклада (правда, заложенные в них идеи не доведены до логического конца) базируются на теории общественного выбора, согласно которой (маленькие) гомогенные образования в наибольшей степени подходят на роль единиц предоставления муниципальных услуг. Поскольку услуги, исходящие от местного управления, всегда ориентированы на некий средний уровень, то, по выводам Комитета, у людей, желающих как более высокой, так и более низкой их обеспеченности, происходит “снижение благосостояния”: у первых — потому, что они получают меньше, чем хотели бы; у вторых — потому, что им приходится оплачивать тот уровень услуг, который им не нужен. Такая формулировка, на первый взгляд, не содержит опасности. Но когда Комитет начинает прояснять свою аргументацию, становится очевидно, что его члены не просто используют экономические модели, но и живут исключительно в мире экономики. Если, как говорится в докладе, родители не хотят тратить на образование своих детей столько, сколько предполагает муниципалитет, но вынуждены это делать, их благосостояние падает, так как они не могут использовать свои деньги на те нужды, которые кажутся им более неотложными. Подобная трактовка идеи “снижения благосостояния”, безусловно, не является политической — такие расчеты политике чужды. Напротив, с точки зрения политика, родители, хотят они того или нет, обязаны заплатить, поскольку получение хорошего образования — это право, которым наделен каждый ребенок в сообществе. Иными словами, то, что экономика называет “снижением благосостояния”, в политике может оказаться “правами ребенка”. Выводы, вполне правильные и разумные для экономики, в политическом контексте таковыми не являются. Все дело в разнице моделей.Должно быть очевидно, особенно во времена сокращения ресурсов, что политика не занимается удовлетворением всех нужд. В политике власть используется для дифференциации различных потребностей: удовлетворение некоторых из них возлагается на местные правительства, другие объявляются частным делом, третьи квалифицируются в качестве низких и недостойных, и реализация их, как в индивидуальном, так и в любом другом порядке, запрещается. Иначе говоря, в политике, в отличие от экономики, первостепенное значение имеют вопросы, касающиеся формирования и оценки потребностей.
Другой вывод Комитета, также основанный на подсчетах, заключается в том, что крупные муниципалитеты эффективнее мелких, т.е. тех, где численность населения не достигает 5 тыс. человек. Действительно, выкладки однозначно показывают, что мелкие муниципальные единицы в среднем тратят больше денег на каждого ученика, чем крупные. Возможно, это имеет какое-то отношение к экономической эффективности, но в гораздо большей степени связано с политикой, географическими особенностями Норвегии, а также с местными системами ценностей. Многие норвежские муниципалитеты с небольшим населением весьма обширны по своей территории. Люди живут на островах, вдоль фиордов, в долинах. Норвегия, вероятно, относится к числу наименее урбанизированных стран Европы. Плотность населения в ней составляет 13 чел. на квадратный километр, тогда как в Бельгии — 324; в Великобритании — 228 (5); в Чехии — 130; в Польше — 122; в Венгрии — 111; в Словакии — 108 (6)_1_. Таким образом, одной из причин, по которым расходы на каждого ученика в некоторых муниципалитетах выше, чем в других, является расселенческая структура страны. И, конечно же, перекраиванием административных границ эту структуру не изменишь_2_. Но даже если абстрагироваться от влияния данного фактора, различия между муниципалитетами могут быть следствием сознательного политического решения, направленного на повышение качества образования, а не экономической эффективности.
В некоторых работах по местному управлению слово “администрация” используется как синоним слова “правительство”. Примером может служить статья П.Досталя и М.Хэмпла (7), на которой мне хотелось бы остановиться подробнее. В принципе, она содержит немало хорошо обоснованных теоретических доводов и эмпирических фактов. Основной тезис авторов заключается в том, что “административные системы, общество и экономика страны взаимодействуют между собой” (7, с. 259). Однако, когда речь заходит о политическом аспекте местного самоуправления, позиция авторов теряет свою определенность. В большинстве случаев они используют термин “администрация”, но иногда также прибегают к понятиям “местное управление” и “самоуправление”, причем употребляют их в едином синонимическом ряду, в частности, когда пишут, что при прежнем чехословацком режиме “… правительство и местное самоуправление воспринимались как идентичные системы администрации” (7, с. 268).Интересно также отметить, что хотя в статье встречаются словосочетания типа “политический курс” (policy) и “политическая система”, там, насколько я заметил, ни разу не упомянуто слово “политика” (politics). Но ведь очевидно, что многие процессы, которые описывают Досталь и Хэмпл, по сути являются политическими, а не административными, или, по крайней мере, представляют собой механизмы, способствующие развитию политических процессов. Так, например, обстоит дело, когда авторы говорят о “создании самоуправляющихся единиц снизу” (7, с. 262) или о “компромиссных отношениях по типу товарищества” (7, с. 262-263), необходимых для учреждения функциональных самоуправляющихся единиц. Именно о политике идет речь и тогда, когда авторы пишут о “сотрудничестве между муниципалитетами” (7, с. 272) и о том, что вопросами, касающимися распределения населения между местными единицами, должно заниматься центральное правительство. Последний случай относится к политическим процессам между различными уровнями управления, тогда как межмуниципальное сотрудничество — политический процесс между управленческими единицами одного уровня.Я обратился к статье Досталя и Хэмпла прежде всего потому, что авторы разграничивают “объективную” и “субъективную” (в их терминологии) концепции регионов, и, насколько я понял их позицию, считают субъективную концепцию менее “естественной”, нежели объективную. Согласно их представлениям, субъективная концепция опирается на “внутренние культурные и социальные факторы”, которые “ играют важную роль в качестве стимулов осознания общинного сосуществования” (7, с. 265). Наличие таких факторов может дать позитивные результаты, но одновременно оно способно “создать условия для политической манипуляции эмоциональным ощущением (этни­ческой) национальной общности”, тогда как упор должен делаться на права и обязанности граждан (7, с. 265). “Естественные” единицы не должны быть гомогенными — им следует быть узловыми регионами и основываться на социогеографических областях, которые “представляют собой более интегрированные и более комплексные структуры, предполагающие единство зон проживания и работы людей и базирующиеся на взаимодействии и предоставлении услуг” (7, с. 265).В данном случае, как мне кажется, авторы занимаются тем, что выделяют одни формы деятельности в обществе и объявляют их более естественными, нежели другие, принижая значение субъективного ощущения общности как основы местного самоуправления. Но разве расстояние между работой и домом или снабжение услугами важнее культурной принадлежности и чувства духовной близости? На мой взгляд, это опять-таки связано с тем, что в качестве основы организации местного управления берутся некие положения экономической или географической теорий без учета политического аспекта проблемы. Так, например, авторы говорят об “искусственности администрирования на макроуровне”. Но не являются ли все административные уровни и большинство видов административных организаций, которые мы создаем, искусственными? Мне трудно представить, чтобы значительная часть организаций “вырастала” из неких естественных свойств людей.
Авторы рассматриваемой статьи, похоже, исходят из предположения о возможности двух подходов к решению вопроса об организации местного управления — “рационального” и “эмоционального” (7, с. 274). Проблема, однако, заключается в том, что вполне рациональное с точки зрения узкого специалиста (например, в области экономики), становится не столь рациональным с политической точки зрения. Политика, если на то пошло, включает в себя и эмоции. Может даже показаться, что политика чрезмерно эмоциональна, но даже если попытаться уменьшить их накал, все равно эмоции — неотъемлемая часть политики_3_.
Технологические или экономические проблемы могут иметь единственно верное решение, но в политике это бывает не часто. Сделать из политики науку — значит, лишить ее способности управлять делами общества. Но стоит ли отказаться от использования экспертов — специалистов в различных областях знания при подготовке политических решений? Разумеется, нет, но не надо полагать, что они знают о политике все. Политика — это род искусства, изучают которое не столько в университетах, сколько в ходе практической политической работы.

Политика и проблемы организационного дизайна в местном самоуправленииО.ОффердалОт редакции. Статьей известного норвежского политолога О.Оффердала мы завершаем очередной, пятый по счету, цикл публикаций переводов работ ученых из разных стран мира, которые готовятся журналом “Полис” совместно с Национальным демократическим институтом международных отношений (США). За последний год это сотрудничество позволило нам опубликовать статьи таких блестящих авторов, как Ф.Шмиттер, Р.Инглхарт, Х.Линц, А.Степан, Р.Дарендорф и ряд других, по наиболее актуальным — в плане теории и практики — проблемам политической науки. Насколько нам известно, эти публикации стали событием, привлекшим особое внимание российских специалистов; кроме того, они широко используются в учебном процессе в высшей школе в качестве источников. Мы благодарны НДИ за поддержку, авторам статей — за любезное согласие представить свое научное творчество российским читателям и надеемся продолжить этот совместный научно-издательский проект в дальнейшем.Национальный демократический институт международных отношений (НДИ), штаб-квартира которого находится в Вашингтоне, является одной из ведущих организаций, занимающихся проблемами развития демократического процесса в странах, находящихся на переходном этапе от тоталитаризма к демократии. Основанный в 1983 г., НДИ проводит свои программы более чем в 70 странах, включая Россию, Украину, Казахстан, Грузию и др.Программы НДИ, проводимые в России с августа 1989 г., разделены на несколько главных направлений: методическая помощь представителям политических партий; содействие депутатам парламента РФ и консультации с ними; сотрудничество с представителями гражданских общественных организаций; сотрудничество с представителями органов местного самоуправления.В июне 1992 г. НДИ открыл постоянное представительство в России, Вы можете связаться с НДИ в Москве по телефону (095) 956-63-37, факс (095) 241-23-66; адрес: Москва, 1-й Колобовский пер., д.17.Данная статья продолжает цикл публикаций НДИ в журнале “Полис” (см.: “Полис”, 1993, №№ 2-6; 1994, №№ 1-6; 1995, №№ 1-6; 1996, №№ 1-6; 1997, №№ 1-6)….С точки зрения политики истина деспотична.Х.АрендтНастоящая статья посвящена вопросам оптимального деления территории государства на единицы местного управления, а также тому, какие функции следует придать различным уровням управленческой организации. Но в еще большей степени она посвящена политике. Мой тезис состоит в том, что каких-либо объективных критериев для определения должного числа и конфигурации структурных единиц и их функций не существует: как одно, так и другое — результат политических процессов, причем данное положение вещей необходимо ценить и оберегать.Сначала я остановлюсь на некоторых общих принципах, или критериях, организации местного управления. Затем, используя литературу и примеры из недавно высказанных предложений по реорганизации муниципальной системы в Норвегии, обозначу ряд проблем, связанных с выработкой моделей местного управления. В заключение, обратившись к вопросу о соотношении политики и местного управления, сформулирую ряд выводов относительно того, что могло бы стать адекватным подходом к организационному дизайну последнего.

^

Реформа местного управления имеет несколько аспектов, однако я сосредоточу свое внимание лишь на двух из них — на вопросах, связанных с определением величины муниципальных единиц (как в плане территории, так и с точки зрения численности населения), с одной стороны, и на проблеме разделения функций между различными единицами местного управления, а также между ними и центральным правительством — с другой.В рамках теорий организаций предлагается четыре стандартных способа разделения труда между организационными единицами (или, используя “профессиональную” терминологию, департаментализации) — в его основу может быть положен: а) процесс, б) функции, в) клиентура и г) территория (1). Когда речь заходит о процессуальном принципе, обычно приводится в пример знаменитое разделение властей Монтескьё, когда законодательная власть отводится парламенту, исполнительная и административная — исполнительным органам, а судебная — судам. Каждый орган несет ответственность за одно из звеньев процесса управления.Разделение труда в соответствии с функциями (или задачами) означает, что управление осуществляют несколько отдельных единиц, каждая из которых отвечает за выполнение какой-либо одной функции, будь то чеканка монет, внешние сношения, образование и т.д. Деление по принципу состава клиентуры предполагает, что с особыми группами клиентов работают соответствующие единицы управления. Могут быть созданы организационные единицы, занимающиеся, например, делами стариков, женщин, умственно неполноценных, водителей, людей, чья фамилия начинается с буквы “П” и т.п.Наконец, в большинстве сколько-нибудь крупных организаций используется разделение труда по территориальному принципу. Фирмы создают в различных городах свои филиалы, обладающие собственными полномочиями и сферой ответственности, у партий и других объединений имеются местные отделения и т.д.Принято считать, что при организации системы местного управления территориальный принцип разделения труда наиболее типичен. До известной степени это, разумеется, так. Тем не менее региональное разделение власти может, наряду с территориальным, строиться по процессуальному и функциональному принципу (2). Местные органы управления могут, например, лишь администрировать и проводить в жизнь политический курс, сформулированный на центральном уровне. В этом — не столь уж редком — случае разделение власти будет процессуальным. Бывает и так, что местные органы управления выполняют только какие-то определенные функции, скажем, занимаются социальным обслуживанием населения и начальным образованием, тогда как другие берет на себя центральное правительство. Здесь мы имеем дело с функциональным принципом разделения власти. Понятно, что в реальных отношениях между центром и регионами сочетаются различные способы определения сферы компетенции местных единиц управления. Тем не менее то, что мне известно относительно муниципальных реформ в северных странах, показывает, что в большинстве случаев реформаторы пытаются найти некое оптимальное сочетание регионального и функционального принципов. Вопрос о том, используется ли в органах местного управления северных стран процессуальное разделение власти, не имеет однозначного ответа. С одной стороны, в существующих теориях местного самоуправления, как правило, подчеркивается автономность муниципальных единиц. С другой — и эта тенденция становится все более явной по мере развития “государства благосостояния” — местные правительства безусловно являются инструментами воплощения в жизнь политического курса центрального правительства. Так что в определенном смысле можно сказать, что центральное правительство формулирует политический курс, а местные органы реализуют его, т.е. имеет место процессуальное разделение власти. Я, однако, абстрагируюсь от данной стороны проблемы и сконцентрирую внимание на ее территориальном и функциональном аспекте.При обсуждении соотношения между территорией и функцией главным является вопрос о том, существует ли “надлежащее” или “правильное” их сочетание, т.е., можно ли утверждать, что наличие специфической функции соответствует (или требует) определенному размеру территории. Наиболее популярный подход к решению этой проблемы строит свою аргументацию на идеях, почерпнутых из теории общественного выбора. Согласно такому подходу, к компетенции местных единиц управления должны относиться формы деятельности и задачи, не выходящие (или почти не выходящие) за пределы этих единиц. Поэтому необходимо создать ситуацию, при которой совокупность граждан, получающих пользу от выполнения местными органами их функций, по возможности включала в себя всех тех (и только тех), кто за это платит (3). Подобная “финансовая эквивалентность” (если использовать термин М.Ольсона) гарантирует, что местное правительство будет оказывать не больше, но и не меньше услуг, чем требуется членам местного сообщества.Даже если отвлечься от вопроса о том, каким образом измерять соответствие между территорией и функциями, применение данного подхода при моделировании единиц местного управления порождает немало сложностей. Во-первых, встает проблема: какие специфические задачи из всей совокупности решаемых местными правительствами выбрать в качестве основы для расчета. Дело в том, что разные виды деятельности имеют разные сферы влияния, т.е. размеры территорий, жители которых испытывают на себе воздействие неких конкретных форм активности, далеко не одинаковы. Так, у начальных школ может быть относительно небольшая сфера влияния, тогда у больницы или театра — гораздо шире. Самое простое решение этой проблемы заключается в создании такой системы местного управления, при которой каждую функцию выполняет особая единица. Иными словами, один местный орган занимается школами, другой — больницами, третий — планированием, четвертый — социальным обеспечением и т.п. Подобная система используется в ряде стран, например, в некоторых штатах США и в Англии, а также при межмуниципальном сотрудничестве. Кроме того, она нередко применяется при формировании периферийных служб центрального правительства.Во-вторых, существует задача координации многочисленных единиц управления. Организационная модель, которая снимает проблемы на одном уровне управления, одновременно порождает их на других. Такого рода конфликт можно лишь замаскировать, но не разрешить путем создания новых административных границ, — он все равно останется. В-третьих, в рамках рассматриваемого подхода, видимо, предполагается, что главная задача органов местного управления — предоставление населению самоуправляющегося района различного рода услуг, исходя из нужд отдельных жителей в их собственном понимании. Если люди не получают того, что отвечает их потребностям (критерием такого соответствия считается готовность оплачивать услуги), ситуация — неудовлетворительна. Логическим следствием подобных рассуждений было бы следующее решение: позволить каждому в индивидуальном порядке удовлетворять все свои нужды и самостоятельно оплачивать их стоимость, т.е. в полном объеме использовать рыночные механизмы. Данная модель взята из экономики, и к чему приведет ее реализация, вполне понятно. Рассматриваемый подход, однако, предполагает, что рыночные механизмы распределения ценностей приемлемы и с политической точки зрения. Поэтому в подобных теориях, думается, присутствует известная доля неприятия управления, или, точнее, политики. В них доказывается, что если политическая система решает, какие услуги предоставлять и на каком уровне, дело всегда заканчивается приспособлением к средним потребностям гражданина и к его усредненной готовности платить. Рынок же дает каждому человеку то, что он хочет, или то, на что у него есть средства. Из сказанного следует, что когда описанный подход используется по отношению к группам людей, эти группы должны быть как можно более однородными.В обоих случаях [идет ли речь об индивидах или группах] существенная часть функций управления утрачивается. Если рассматривать отдельных индивидов, взаимодействующих на классическом рынке, данный тезис абсолютно очевиден и не требует дальнейших комментариев. Но когда модель строится в расчете на однородные группы населения (неважно — территориальные или функциональные), она может показаться превосходно работающей системой. Местным единицам предоставлена полная автономия и право действовать независимо от центрального правительства, и граждане или их выборные представители сами принимают все необходимые решения. Однако описанная схема предполагает отсутствие какой-либо связи между различными сферами деятельности, когда происходящее в одном секторе никак не влияет на ситуацию в других, т.е. не имеет выхода вовне. Главный вопрос заключается в том, как в подобной ситуации будет осуществляться координация между отдельными секторами. А ведь важнейшая задача местного управления именно в том и состоит, чтобы согласовывать разнообразные требования, нужды и формы деятельности.Конечно, поиск подходящих критериев для моделирования системы местного управления — оправданное и достойное занятие, являющееся частью профессиональной деятельности политологов, равно как и других специалистов в области общественных наук. Поэтому сказанное мною не должно восприниматься в качестве аргумента против использования научных знаний или прикладной рациональности как таковой. Мой тезис, скорее, заключается в том, что рациональность в политике не должна быть сугубо инструментальной. В противном случае возникают по меньшей мере две серьезных опасности для местного самоуправления. Первая из них состоит в том, что политика начинает рассматриваться в качестве неизбежного зла, которое следует минимизировать, вторая — в том, что местное управление воспринимается только как механизм воплощения в жизнь политического курса, сформулированного в центре. Первый подход превозносит экономический рынок, второй — способствует созданию централизованной системы. Но и в одном, и в другом случае местное управление как самоуправление и политическая организация утрачивается. Оба подхода таят в себе тенденцию систематизировать общественную жизнь на основе теорий, неоправданно претендующих на роль абсолютного, или хотя бы научного, знания при решении вопросов, которые, в сущности, относятся к сфере политики.

^

Позвольте мне проиллюстрировать сказанное двумя примерами. Первый из них почерпнут из недавних предложений относительно реорганизации местного управления в Норвегии. Анализ, представленный в докладе Комитета по укрупнению муниципалитетов (4), построен преимущественно на моделях, взятых из экономики. Некоторые из положений доклада (правда, заложенные в них идеи не доведены до логического конца) базируются на теории общественного выбора, согласно которой (маленькие) гомогенные образования в наибольшей степени подходят на роль единиц предоставления муниципальных услуг. Поскольку услуги, исходящие от местного управления, всегда ориентированы на некий средний уровень, то, по выводам Комитета, у людей, желающих как более высокой, так и более низкой их обеспеченности, происходит “снижение благосостояния”: у первых — потому, что они получают меньше, чем хотели бы; у вторых — потому, что им приходится оплачивать тот уровень услуг, который им не нужен. Такая формулировка, на первый взгляд, не содержит опасности. Но когда Комитет начинает прояснять свою аргументацию, становится очевидно, что его члены не просто используют экономические модели, но и живут исключительно в мире экономики. Если, как говорится в докладе, родители не хотят тратить на образование своих детей столько, сколько предполагает муниципалитет, но вынуждены это делать, их благосостояние падает, так как они не могут использовать свои деньги на те нужды, которые кажутся им более неотложными. Подобная трактовка идеи “снижения благосостояния”, безусловно, не является политической — такие расчеты политике чужды. Напротив, с точки зрения политика, родители, хотят они того или нет, обязаны заплатить, поскольку получение хорошего образования — это право, которым наделен каждый ребенок в сообществе. Иными словами, то, что экономика называет “снижением благосостояния”, в политике может оказаться “правами ребенка”. Выводы, вполне правильные и разумные для экономики, в политическом контексте таковыми не являются. Все дело в разнице моделей.Должно быть очевидно, особенно во времена сокращения ресурсов, что политика не занимается удовлетворением всех нужд. В политике власть используется для дифференциации различных потребностей: удовлетворение некоторых из них возлагается на местные правительства, другие объявляются частным делом, третьи квалифицируются в качестве низких и недостойных, и реализация их, как в индивидуальном, так и в любом другом порядке, запрещается. Иначе говоря, в политике, в отличие от экономики, первостепенное значение имеют вопросы, касающиеся формирования и оценки потребностей.

Другой вывод Комитета, также основанный на подсчетах, заключается в том, что крупные муниципалитеты эффективнее мелких, т.е. тех, где численность населения не достигает 5 тыс. человек. Действительно, выкладки однозначно показывают, что мелкие муниципальные единицы в среднем тратят больше денег на каждого ученика, чем крупные. Возможно, это имеет какое-то отношение к экономической эффективности, но в гораздо большей степени связано с политикой, географическими особенностями Норвегии, а также с местными системами ценностей. Многие норвежские муниципалитеты с небольшим населением весьма обширны по своей территории. Люди живут на островах, вдоль фиордов, в долинах. Норвегия, вероятно, относится к числу наименее урбанизированных стран Европы. Плотность населения в ней составляет 13 чел. на квадратный километр, тогда как в Бельгии — 324; в Великобритании — 228 (5); в Чехии — 130; в Польше — 122; в Венгрии — 111; в Словакии — 108 (6)_1_. Таким образом, одной из причин, по которым расходы на каждого ученика в некоторых муниципалитетах выше, чем в других, является расселенческая структура страны. И, конечно же, перекраиванием административных границ эту структуру не изменишь_2_. Но даже если абстрагироваться от влияния данного фактора, различия между муниципалитетами могут быть следствием сознательного политического решения, направленного на повышение качества образования, а не экономической эффективности.

В некоторых работах по местному управлению слово “администрация” используется как синоним слова “правительство”. Примером может служить статья П.Досталя и М.Хэмпла (7), на которой мне хотелось бы остановиться подробнее. В принципе, она содержит немало хорошо обоснованных теоретических доводов и эмпирических фактов. Основной тезис авторов заключается в том, что “административные системы, общество и экономика страны взаимодействуют между собой” (7, с. 259). Однако, когда речь заходит о политическом аспекте местного самоуправления, позиция авторов теряет свою определенность. В большинстве случаев они используют термин “администрация”, но иногда также прибегают к понятиям “местное управление” и “самоуправление”, причем употребляют их в едином синонимическом ряду, в частности, когда пишут, что при прежнем чехословацком режиме “… правительство и местное самоуправление воспринимались как идентичные системы администрации” (7, с. 268).Интересно также отметить, что хотя в статье встречаются словосочетания типа “политический курс” (policy) и “политическая система”, там, насколько я заметил, ни разу не упомянуто слово “политика” (politics). Но ведь очевидно, что многие процессы, которые описывают Досталь и Хэмпл, по сути являются политическими, а не административными, или, по крайней мере, представляют собой механизмы, способствующие развитию политических процессов. Так, например, обстоит дело, когда авторы говорят о “создании самоуправляющихся единиц снизу” (7, с. 262) или о “компромиссных отношениях по типу товарищества” (7, с. 262-263), необходимых для учреждения функциональных самоуправляющихся единиц. Именно о политике идет речь и тогда, когда авторы пишут о “сотрудничестве между муниципалитетами” (7, с. 272) и о том, что вопросами, касающимися распределения населения между местными единицами, должно заниматься центральное правительство. Последний случай относится к политическим процессам между различными уровнями управления, тогда как межмуниципальное сотрудничество — политический процесс между управленческими единицами одного уровня.Я обратился к статье Досталя и Хэмпла прежде всего потому, что авторы разграничивают “объективную” и “субъективную” (в их терминологии) концепции регионов, и, насколько я понял их позицию, считают субъективную концепцию менее “естественной”, нежели объективную. Согласно их представлениям, субъективная концепция опирается на “внутренние культурные и социальные факторы”, которые “ играют важную роль в качестве стимулов осознания общинного сосуществования” (7, с. 265). Наличие таких факторов может дать позитивные результаты, но одновременно оно способно “создать условия для политической манипуляции эмоциональным ощущением (этни­ческой) национальной общности”, тогда как упор должен делаться на права и обязанности граждан (7, с. 265). “Естественные” единицы не должны быть гомогенными — им следует быть узловыми регионами и основываться на социогеографических областях, которые “представляют собой более интегрированные и более комплексные структуры, предполагающие единство зон проживания и работы людей и базирующиеся на взаимодействии и предоставлении услуг” (7, с. 265).В данном случае, как мне кажется, авторы занимаются тем, что выделяют одни формы деятельности в обществе и объявляют их более естественными, нежели другие, принижая значение субъективного ощущения общности как основы местного самоуправления. Но разве расстояние между работой и домом или снабжение услугами важнее культурной принадлежности и чувства духовной близости? На мой взгляд, это опять-таки связано с тем, что в качестве основы организации местного управления берутся некие положения экономической или географической теорий без учета политического аспекта проблемы. Так, например, авторы говорят об “искусственности администрирования на макроуровне”. Но не являются ли все административные уровни и большинство видов административных организаций, которые мы создаем, искусственными? Мне трудно представить, чтобы значительная часть организаций “вырастала” из неких естественных свойств людей.

Авторы рассматриваемой статьи, похоже, исходят из предположения о возможности двух подходов к решению вопроса об организации местного управления — “рационального” и “эмоционального” (7, с. 274). Проблема, однако, заключается в том, что вполне рациональное с точки зрения узкого специалиста (например, в области экономики), становится не столь рациональным с политической точки зрения. Политика, если на то пошло, включает в себя и эмоции. Может даже показаться, что политика чрезмерно эмоциональна, но даже если попытаться уменьшить их накал, все равно эмоции — неотъемлемая часть политики_3_.

Технологические или экономические проблемы могут иметь единственно верное решение, но в политике это бывает не часто. Сделать из политики науку — значит, лишить ее способности управлять делами общества. Но стоит ли отказаться от использования экспертов — специалистов в различных областях знания при подготовке политических решений? Разумеется, нет, но не надо полагать, что они знают о политике все. Политика — это род искусства, изучают которое не столько в университетах, сколько в ходе практической политической работы.

важнейшая задача местного управления,организации местного управления рационального,представителями органов местного самоуправления,первостепенное значение имеют вопросы,выделяют одни формы деятельности,стандартных способа разделения труда,выработкой моделей местного управления,учреждения функциональных самоуправляющихся единиц,определением величины муниципальных единиц,подчеркивается автономность муниципальных единиц

Комментариев нет

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Планы мероприятий
Игра викторина по ЭКОЛОГИИ-10 класс

  Цель игры «Викторина по экологии» : углубить экологические знания Весь класс разбит на четыре команды по 6 человек. Время обдумывания ответа -1 минута. Ведущий читает высказывания великих людей с паузами , там , где пропущены слова. Команды должны вставить эти слова «Оценивать … только по стоимости её материальных богатств- …

Задания
Хирургия и Реаниматология. Тесты. Методическое пособие

Тестовые задания. Хирургия и Реаниматология.   Профилактика хирургической инфекции. Инфекционная безопасность в работе фельдшера   Обезболивание   Кровотечение и гемостаз   Переливание крови и кровозаменителей, инфузионная терапия   Десмургия   Ведение больных в полеоперационном периоде   Синдром повреждения. Открытые повреждения мягких тканей. Механические повреждения костей, суставов и внутренних органов   …

Планы занятий
Профориентационный тест Л.А. Йовайши на определение склонности человека к тому или иному роду деятельности

ПРОФЕССИЯ – это вид трудовой деятельности человека, который требует определенного уровня знаний, специальных умений, подготовки человека и при этом служит источником дохода. Профессиональная принадлежность – одна из важнейших социальных ролей человека так как, выбирая профессию, человек выбирает себе не только работу, но и определенные нормы, жизненные ценности и образ жизни, …