Статья 16. Государственная собственность на землю — Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации

Статья 16. Государственная собственность на землю

2. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю».
Комментарий
1. В соответствии с ч.2 ст.9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Непосредственный порядок разграничения этих форм собственности Конституция РФ не устанавливает, оставляя решение данного вопроса федеральным законам и иным нормативно-правовым актам. До принятия ЗК РФ данному вопросу был посвящен п.2 ст. 214 ГК РФ, согласно которому «земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью». Под последней п.1 ст.214 ГК РФ понимает имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ). ЗК РФ установил в качестве принципа земельного законодательства принцип разграничения государственной собственности на землю, однако ни в ЗК РФ, ни в ГК РФ не содержатся критерии и процедуры разграничения государственной собственности на землю. Это обусловлено существованием отдельного федерального закона по данному вопросу.2. Государственная собственность на землю возникла в результате национализации земель в 1917 г., провозглашенной Декретом «О земле». Политические и экономические преобразования начала 90-х годов прошлого века обусловили необходимость разграничения единой государственной собственности на землю. Начало этой процедуре было положено Указом Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г. Данный Указ в целях сохранения и рационального использования природных ре­сурсов, имеющих общегосударственное значение, относил к федеральным природным ресурсам те из них, которые имеют общеполитическое, общеэкономичес­кое, общеэкологическое и иное общегосударственное значение. В последствии этот принцип получил свое дальнейшее развитие в федеральных законах. Например, ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях определяла перечень таких территорий, находящихся в федеральной собственности (государственные природные заповедники, национальные парки и т.д.), собственности субъектов РФ (памятники природы, заказники и т.д.) и в муниципальной собственности (курорты).Большое значение для последующего закрепления земельных участков в государственную или муниципальную собственность имело постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Несмотря на то, что в данном нормативном акте вопросы собственности на землю не рассматривались, определение объектов недвижимого имущества, передаваемых в федеральную, субъектов РФ и муниципальную собственность имело большое значение при определении в дальнейшем собственника земельного участка, на котором расположен такой объект недвижимости. В развитие этого правового акта позднее принято постановление Правительства РФ от 16 октября 2000 г. «О передаче отдельных видов объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации», где предусматривалась передача объектов недвижимости субъекту РФ только вместе с правами на соответствующий земельный участок.В период 90-х годов XX века происходила разработка и подписание Договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (всего их было заключено около пятидесяти). На основе таких договоров было подписано ряд Соглашений между правительством РФ и органом исполнительной власти субъекта РФ о детальном разграничении федеральных и региональных земель. В свою очередь, субъекты РФ на основе этих соглашений своими законами определяли перечень муниципальных земель. Однако все упомянутые нормативные акты либо пытались установить «общие принципы» разграничения публичной собственности на землю, либо регулировали частные вопросы такого разграничения.
Более конструктивное решение данной проблемы содержится в Законе о разграничении государственной собственности на землю. На основании закона, процедуру разграничения государственной собственности на землю должны пройти около 10 миллионов земельных участков. В результате его реализации ожидается, что в собственности РФ будет 70% российских земель (из них 66 % — земли водного и лесного фонда), 9,5 % земель будет в собственности субъектов РФ, 14% — в собственности муниципальных образований и около 7,5 % в частной собственности (размеры последней могут увеличиться в ближайшие 10-15 лет в два-три раза).34 Следует иметь в виду, что разграничение государственных земель является лишь одним из способов возникновения права публичной собственности на землю, наряду с приобретением земельных участков по различным гражданско-правовым основаниям, изъятием земельных участков за выкуп и т.д.
3. Закон о разграничении государственной собственности на землю предусматривает следующий порядок разграничения государственных земель. а) Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом вместе с иными федеральными органами исполнительной власти готовит по каждому муниципальному образованию отдельно перечни земельных участков, на которые возникает право собственности у Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления (далее Перечни). Перечни готовятся в соответствии со ст.ст. 3-5 Закона, определяющими основания отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований. В отдельные Перечни включаются участки, отнесение которых к той или иной форме собственности может вызвать споры между публично-правовыми образованиями (например, земельные участки, расположенные на территории двух и более субъектов Российской Федерации и т.д.). б) Подготовленные и согласованные с органами государственной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления Перечни утверждаются Правительством РФ и подлежат включению в документы государственного земельного кадастра.
в) Право собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации права собственности на землю.35
Однако указанный закон не установил четких и однозначных оснований разграничения земель всех категорий. Например, земли поселений (населенных пунктов по терминологии закона) могут быть отнесены к любой из форм публичной собственности на землю. В законе выделяется четыре условия, при наличии которых земли поселений (или ряд иных категорий и субкатегорий земель) подлежат однозначному закреплению в собственность Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальную собственность.
Для этого должно выполняться одно из следующих условий. Во-первых, на участке располагается недвижимое имущество, находящееся, соответственно, в собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципальной собственности, включая природные объекты (водные объекты, лесной фонд и т.д.). Во-вторых, земельный участок должен быть предоставлен органу государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ, органу местного самоуправления, либо государственному или муниципальному унитарному предприятию, учреждению, иному юридическому лицу, созданному соответствующей властной структурой, либо коммерческой организации или гражданину. В-третьих, форма собственности на землю будет зависеть от того, к какой форме собственности относилось приватизированное недвижимое имущество, расположенное на соответствующем не приватизированном участке. В-четвертых, выбор определенной формы собственности на участок будет зависеть от наличия под его поверхностью участков недр федерального, регионального или местного значения.
Исходя из данных критериев, представляется возможной коллизионная ситуация, когда под поверхностью участка расположены участки недр федерального значения, а на поверхности – недвижимое имущество, принадлежащее субъекту РФ или органу местного самоуправления. В случае возникновения спора, таковой будет рассматриваться посредством проведения согласительных процедур при формировании Перечня, а при не достижении согласия – в судебном порядке.36
4. Несмотря на то, что Закон о разграничении государственной собственности на землю был принят несколько лет назад, в настоящее время данная процедура далека от завершения, поскольку законодательно не установлены какие-либо сроки окончания процесса разграничения государственной собственности на землю, что позволяет неоправданно долго его затягивать. Это приводит к тому, что инвестиционный и рентный потенциал земельных участков используется органами публичной власти не в полной мере.Анализ первых итогов разграничения государственной собственности на землю показал также, что практика пошла по пути приоритетного оформления права собственности на землю Российской Федерации. Распоряжения Правительства Российской Федерации о перечнях земельных участков, передаваемых в собственность Российской Федерации, готовятся и утверждаются в первоочередном порядке. Это вызывает у органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления опасения о реализации остаточного принципа наделения правом собственности на землю субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и порождает многочисленные обращения в Правительство РФ и иные федеральные органы власти. Примером таких обращений является Постановление Волгоградской областной Думы от 5 августа 2004 г. № 11/308оп «Об обращении Волгоградской областной Думы «К Председателю Правительства Российской Федерации М.Е.Фрадкову по вопросу согласования перечней земельных участков на право собственности Волгоградской области». В данном обращении депутаты отмечают, что Волгоградская область направила по состоянию на 1 мая 2004 года в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом 189 перечней, которые содержат сведения о 570 земельных участках, подлежащих отнесению к собственности Волгоградской области. Правительство до настоящего времени не приняло распоряжения по указанному вопросу. Отсюда следует, что принятие решения Правительством РФ об отнесении земельных участков к собственности Волгоградской области сдерживается. 5. Одной из объективных причин затягивания процесса разграничения публичной собственности на землю является сложность процедуры подготовки и согласования перечней земельных участков. Дело в том, что право собственности может возникать только на конкретный земельный участок, прошедший процедуру землеустройства и поставленный на кадастровый учет. Проведение указанных процедур, равно как и предшествующих им (инвентаризация, мониторинг, межевание и т.д.) является процессом длительным и дорогостоящим, сложным в организационном плане. При этом наблюдается тенденция возложения бремени разграничения государственной собственности на землю на органы местного самоуправления без надлежащего финансового обеспечения таких полномочий.6. Окончание процедуры разграничения государственной собственности на землю и регистрация права собственности соответствующих публично-правовых образований будет иметь важные правовые последствия. Главное из них заключается в том, что каждое публично-правовое образование будет распоряжаться только принадлежащим ему на праве собственности земельным участком (ст.11-13 ЗК РФ), в том числе определять порядок и размер арендной платы (п.4 ст.22), передавать свой участок в безвозмездное срочное пользование (п.1 ст. 24), предоставлять земельные участки в собственность гражданам и юридическим лицам (ст.29), осуществлять перевод участка их одной категории в другую (ст.8) и т.д.
Статья 17. Собственность Российской Федерации (федеральная собственность) на землю

которые признаны таковыми федеральными законами;
право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;
которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.
2. В федеральной собственности могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю».
Комментарий
1. В период земельной реформы 90-х годов прошлого века, а также после вступления в силу ЗК РФ принимались федеральные законы, закреплявшие право федеральной собственности на различные земельные участки. Так, например, п.10 ст.1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» устанавливал, что земли, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные Вооруженным Силам РФ, другим войскам, воинским формированиям и органам, находятся в федеральной собственности. В соответствии со ст.19 ЛК РФ, лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности. Подобная практика установления права федеральной собственности на земельные участки продолжается до сих пор, даже в период проведения мероприятий по разграничению публичной собственности на земельные участки в соответствии с процедурами, предусмотренными Законом о разграничении государственной собственности на землю.
Между тем, для возникновения права собственности Российской Федерации на конкретный земельный участок недостаточно простого провозглашения этого в законе. Необходимо проведение землеустроительных мероприятий, постановка участка на кадастровый учет, государственная регистрация права федеральной собственности на конкретный земельный участок с четко определенными границами. До тех пор пока все эти мероприятия не проведены, даже на указанный в федеральном законе земельный участок право собственности Российской Федерации не возникает. Такой вывод следует из п.1 ст.25 ЗК РФ, но не всегда разделяется в судебной практике. Так, в постановлении кассационной инстанции по проверке законности и обоснованности решений арбитражных судов, вступивших в законную силу, Федерального арбитражного суда Московского округа от 27 декабря 2001 г. по делу № КА-А440/7755 отмечалось, что «субъектом права государственной собственности на землю до разграничения ее Федеральным законом на собственность РФ, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность, выступает Российская Федерация». Аналогичная презумпция была заявлена в Постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 9 ноября 2004 г. № Ф09-3673/04ГК, где отмечалось, что «в силу п. 2 ст. 214 ГК РФ до разграничения государственной собственности на землю ее собственником признается Российская Федерация…». Однако в большинстве случаев, суды все же подчеркивают, что основанием отнесения земельного участка к собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования является государственная регистрация прав.37
Это подтверждает и другой пример судебной практики. Решением Московской городской комиссии по предоставлению земельных участков и градостроительному регулированию от 28.06.2000 г. федеральному государственному унитарному предприятию «Московский энергомеханический завод Министерства путей сообщения Российской Федерации» в постоянное (бессрочное) пользование предоставлен земельный участок, расположенный по адресу: Москва, район Люблино, платформа Депо. При обращении в учреждение юстиции для регистрации права истец представил названное решение, являющееся актом органа государственной власти, изданным в пределах его компетенции, а также план земельного участка с кадастровым номером, указав при этом, что земельный участок в силу закона является федеральной собственностью. В соответствии со ст. 17 ЗК РФ в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами. Согласно п.1 ст.2 Федерального закона от 10.01.2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», п.4 ст.87 ЗК РФ землями железнодорожного транспорта являются земли транспорта, используемые или предназначенные для обеспечения деятельности организаций железнодорожного транспорта и (или) эксплуатации зданий, строений и других объектов железнодорожного транспорта, в том числе земельные участки, расположенные на полосах отвода железных дорог и в охранных зонах, и эти земли являются федеральной собственностью. Пунктом 3 ст.7 Федерального закона от 27.02.2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» также установлено, что земельные участки, предоставленные для размещения объектов федерального железнодорожного транспорта, ограничиваемых в обороте в соответствии с п.1 ст.8 названного Закона, а также земельные участки, на которых размещены железнодорожные станции и железнодорожные вокзалы, являются федеральной собственностью.
Таким образом, истцом были представлены необходимые документы для регистрации права собственности Российской Федерации на земельный участок, который в соответствии с законодательством относится к федеральной собственности, и оснований для отказа в регистрации не имелось. Довод заявителя о необходимости представления предусмотренного п.2 ст. 2 Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» акта Правительства Российской Федерации об утверждении перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, не может быть признан обоснованным. Данный пункт не подлежит применению в тех случаях, когда земельные участки в соответствии с федеральными законами находятся в федеральной собственности (ст.17 ЗК РФ). Поэтому следует признать, что отказ Мосрегистрации зарегистрировать право собственности Российской Федерации на земельный участок не соответствует законодательству, в связи с чем, исковые требования подлежали удовлетворению. При таких обстоятельствах судебные акты о признании незаконным отказа ответчика в регистрации права собственности Российской Федерации и об обязании провести такую регистрацию подлежат оставлению без изменения, а заявление ответчика — без удовлетворения.38
2. Наиболее распространенным основанием возникновения права собственности Российской Федерации на земельные участки является разграничение государственной собственности на землю (см. также комментарий ст.16). Согласно ст.3 Закона о разграничении государственной собственности на землю, безусловным основанием внесения в перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации возникнет право собственности, является включение их в состав земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, земель водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в федеральной собственности, земель обороны и безопасности.
Для возникновения права федеральной собственности на земельные участки иных категорий и субкатегорий земель, законодатель выдвигает ряд условий.
Во-первых, на земельные участки в составе земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов; земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного специального назначения; земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения; земель водного фонда возникает право федеральной собственности, если на них располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности; Во-вторых, федеральная собственность на вышеуказанные участки возникает в случае, если они предоставлены органу государственной власти Российской Федерации, его территориальному органу, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти РФ; В-третьих, если на земельных участках располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации; В-четвертых, если под поверхностью этих участков находятся участки недр федерального значения; В-пятых, если на землях запаса располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации, такие земли также должны перейти в собственность РФ.
Последнее основание возникновения федеральной собственности на землю вызывает ряд вопросов. Согласно ст. 103 ЗК РФ к землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам, за исключением фонда перераспределения земель. Таким образом, если земельные участки никому не предоставлены, то как на них может располагаться недвижимость? Такие случаи, конечно, возможны и связаны с самовольным захватом земельных участков. Однако право собственности на такую недвижимость не возникает (ст.222 ГК РФ).
3. К числу недостатков Закона о разграничении государственной собственности на землю следует отнести и чрезмерно вольную трактовку в Перечнях принадлежности земельных участков, закрепляемых в федеральную собственность, к определенным категориям земель в земельном фонде России. Особенно ярко данная проблема видна на примере земель поселений. Так, в перечне № 38:215, утвержденном Распоряжением Правительства РФ от 9 января 2004 г., установлено, что земельный участок в селе Верхний Любаж (Курская область), находящийся в федеральной собственности, относится не к категории земель поселений, а к землям промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения. Аналогичный случай – в селе Богатое (Самарская область), селе Новопокровка (Саратовская область) и т.д. Между тем согласно п.1 ст. 87 ЗК РФ землями промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения признаются земли, расположенные за чертой поселений. Указанные земли составляют самостоятельную категорию земель РФ (ст. 7 ЗК РФ). Однако данное обстоятельство было упущено из виду при составлении Перечней.
В этом же ряду недоработок при составлении Перечней следует отметить не редко встречающееся указание на невозможность определения категории земель, к которой принадлежит земельный участок, признаваемый федеральной собственностью. Например, в уже указанном распоряжении Правительства РФ от 9 января 2004 г. (перечень № 33:37) говорится, что земельный участок, расположенный в городе Яранск (Кировская область) относится к неизвестной категории земель (по тексту: «категория земель не установлена»). Между тем в силу п.1 ст. 83 ЗК РФ землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Следовательно, участок в черте поселения неизбежно попадает в категорию земель поселений. Такой вывод подтверждает и следующий перечень (№ 33:49), по которому земельный участок, расположенный на другой улице в том же городе, уже относится к категории земель поселений. Указанных примеров можно привести достаточно много. Встречаются в перечнях и случаи нахождения в составе земель сельских поселений земельных участков сельскохозяйственного назначения (село Вятское Республики Марий Эл согласно Перечню № 88:71, утвержденному распоряжением Правительства от 25 августа 2003 г.), что также не соответствует положениям действующего земельного законодательства. Следовательно, законодателю не удалось установить четких критериев разграничения государственных и муниципальных земель, а при составлении перечней избежать ошибок в определении категории земель, в пределах которой располагаются соответствующие участки. До окончания процедуры разграничения (а пока утверждены перечни по федеральным землям и незначительно по субъектам РФ и муниципальным образованиям) представляется невозможным реализация ряда норм ЗК РФ, в том числе о переводе земель из одной категории в другую (ст.8); установления предельных размеров земельных участков (ст.33); порядка определения размера арендной платы за государственные и муниципальные земли (ст.65) и т.д. 4. Перечень гражданско-правовых оснований приобретения права федеральной собственности на землю достаточно велик и вытекает как из положений ГК РФ, так и ЗК РФ. Согласно ст.8 ГК РФ, гражданские права и обязанности возникают из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему; из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей; из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности; в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом и т.д. Следовательно, в силу ст.49 ЗК РФ достаточно типовой является ситуация изъятия земельного участка за выкуп у частного собственника для федеральных нужд посредством заключения договора купли-продажи земельного участка между уполномоченным федеральным органом и гражданином (юридическим лицом). Не менее вероятны случаи реквизиции (ст.51) земельных участков в федеральную собственность.

Оцените статью
Добавить комментарий