Финансовая основа

  • От :
  • Категории : Без рубрики

ГЛАВА VI
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:
§ 1. Понятие, содержание и состояние финансовой основы местного самоуправления
Финансовая основа местного самоуправления непосредственно связана с экономической основой и является ее составной частью. Финансовая и экономическая основы являются взаимообусловленными элементами местного самоуправления, так как они представляют собой совокупность взаимосвязанных отношений близких по сущности и назначению. И экономическая и финансовая основы местного самоуправления обеспечивают хозяйственную его самостоятельность «служат прежде всего удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности»1, оказывают влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом2. Финансово-экономические отношения, складывающиеся в местном самоуправлении являются, по сути своей, отражением финансово-экономических отношений в целом в стране. В то же время состояние финансово-экономического положения страны
———————————————————————————————————————
1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. М., 2000, С. 312. Там же.
———————————————————————————————————————
оказывает непосредственное влияние на состояние финансовой и экономической основ местного самоуправления. При слабой экономической и финансовой основах местного самоуправления, связанных с падением производственной сферы, в тяжелом положении пребывает вся финансово-экономическая система государства, о чем было отмечено в предыдущей главе.Понятие «финансовая основа» значительно уже, чем понятие «экономическая основа», так как «финансовые отношения» являются составной частью «экономической основы» и соотносятся соответственно как частное и общее. Но между частным и общим нельзя поставить знак равенства точно также как между элементом и системой, в которую включается этот элемент. Это общеизвестное правило не является исключением для определения понятий, в том числе, касающихся финансовых отношений. Финансовые отношения и экономические отношения имеют различное содержание. Нормы, регулирующие эти отношения, также не являются однородными.Следует заметить, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в пятой главе, которая названа «Финансово-экономическая основа местного самоуправления», выделяет отдельную статью «Экономическая основа местного самоуправления» (ст. 28) и отдельные статьи, касающиеся финансово-бюджетной деятельности и кредитных отношений. В большинстве законов о местном самоуправлении субъектов РФ, в 41 из 48 взятых для изучения, термин «финансовая основа» используется в названиях глав или статей.Под финансовой основой местного самоуправления следует понимать совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся в связи с формированием и расходованием местных финансовых ресурсов, определением их структуры, осуществлением бюджетно-финансовой и финансово-кредитной деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.Субъектами этих отношений являются физические и юридические лица, объектом — финансовые средства, бюджетно-финансовая и финансово-кредитная деятельность. Нормы права регулируют как отношения субъектов к объекту, так и отношения субъектов между собой.Финансовую основу местного самоуправления составляют отношения, складывающиеся по поводу создания финансовых ресурсов местного самоуправления и управления ими.Под финансовыми ресурсами муниципального образования следует понимать совокупность отношений, складывающихся по поводу местного бюджета, внебюджетных фондов, финансовых ресурсов муниципальных предприятий, ссуд, займов, средств от продажи муниципальной собственности, ценных бумаг и т.д.Очень важным является то, что финансовые ресурсы всегда должны сопоставляться с объемом компетенции местного самоуправления. Эти две величины взаимозависимые. Чем большими финансовыми средствами обладает орган местного самоуправления, тем шире его возможности в реализации компетенции.Отсутствие или незначительность финансовых ресурсов не позволяют реализовать прописанную в законах компетенцию.
Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»1 (ст. 1), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 28) вводят понятие «местные финансы». Понятие «местные финансы» и понятие «финансовые ресурсы» местного самоуправления представляют собой идентичные понятия.
Статья 1 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» дает понятие местных финансов, в статье 2 Закона устанавливается структура местных финансов. В соответствии с данной статьей местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Законодатель не дает исчерпывающего перечня структуры элементов местных финансов, оставляя широкое поле деятельности в этом направлении субъектам Российской Федерации.Законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе либо воспроизводит нормы, содержащиеся в федеральных законах, либо дает более расширенную структуру местных финансов.Наиболее расширенный состав местных финансов предусматривают законы о местном самоуправлении Республики Дагестан, Владимирской, Вологодской, Иркутской, Магаданской, Омской областей, Краснодарского и Приморского краев. Так, статья 87 закона Омской области «О местном самоуправлении в Омской области» устанавливает, что финансовые ресурсы местного самоуправления состоят из средств на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, получаемых кредитных ресурсов, дотаций и субвенций от органов государственной власти, а также средств органов территориального общественного самоуправления.Закон Иркутской области дополняет этот перечень «финансовыми средствами муниципальных предприятий, учреждений, организаций».Уставы муниципальных образований, как правило, воспроизводят нормы законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации в части определения состава местных финансов.В укрупненном плане местные финансы можно разделить на две группы: бюджетные средства и внебюджетные средства. Деление средств на бюджетные и внебюджетные предполагает определение их точного удельного веса в общем объеме финансовых ресурсов муниципального образования.
———————————————————————————————————————
1 Российская газета. 1997. 30 сентября.
———————————————————————————————————————
Эффективность местного самоуправления во многом зависит от состояния бюджета органов местного самоуправления, являющегося важнейшим рычагом, обеспечивающим надлежащее управление территорией. Но, к сожалению, в целом по Российской Федерации положение местных бюджетов представляет далеко не утешительную картину. Наметилась тенденция к увеличению дефицита бюджетов. В 1994-1995 годах он достиг в среднем по муниципальным образованиям 35%. Задолженность местных бюджетов на конец года в 1994 году составила 12,4%, в 1995 г. — 16,8%, в 1996 г. — 32,1%, в 1997 — 48,4%1. В шести городах задолженность местных бюджетов превысила 100%, а в одном городе составила 215%2.
Исследования, проведенные в 30 муниципальных образованиях России, показали, что с 1992 по 1997 год бюджетная обеспеченность муниципальных образований стремительно падала.
Бюджеты их развития, что очень опасно; за этот период уменьшились почти в 3 раза (с 7,1% до 2,4%)3. Опасно это для развития инфраструктуры территории, создания собственных муниципальных предприятий, которые должны составить основу муниципальной собственности и вывести экономику муниципальных образований из кризиса. Пока таких средств у большинства органов местного самоуправления не имеется.
Ярким контрастом в противовес уменьшению доходов бюджета является увеличение расходов на покрытие убыточных сфер местного хозяйства. Так, на покрытие убытков жилищно-коммунального хозяйства расходы увеличились с 11,1% до 22,8%. Это связано с принятием ветхого ведомственного жилья в состав муниципальной собственности4. Вот отсюда и задолженность бюджета, о которой было ранее замечено.
В условиях кризиса производства, убыточности отдельных сфер местного хозяйства местные бюджеты подвержены тенденции нарастания задолженности, которая стремительно набирает темпы.
Например, в городе Рязани из года в год принимается бюджет с дефицитом около 50% от доходной части. В результате на 1 января 1998 г. долги по платежам из городского бюджета составили сумму, равную всему бюджету города6. В таком положении находятся сегодня многие муниципальные образования, особенно в сельской местности.
Сложившаяся ситуация, с одной стороны, обусловлена слабым развитием малых, средних предприятий производственного назначения и сферы
———————————————————————————————————————
1 Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999, с. 409.
2 Там же. С. 410.
3 См.: Воронин А., Мурашко А., Троенко В., Шипов В. Как наполнить пересохшее русло бюджетных рек. Муниципальная власть, 1997, № 1. С. 43-44.
4 Воронин А., Мурашко А., Троенко В., Как наполнить пересохшее русло бюджетных рек. Муниципальная власть, 1997, № 1. С. 43-44.
5 Федоткин В. Формально-правовая асимметрия. Муниципальная власть. 1998, № 3. С. 21.
———————————————————————————————————————
обслуживания, с другой — приостановлением деятельности действовавших предприятий, либо спадом производства. В результате отчисления от прибыли и налога на добавленную стоимость как доминирующих источников доходов либо вообще отсутствуют, либо их объем крайне низкий.Там же, где такие предприятия созданы в достаточно большом количестве, отчисления в местные бюджеты сравнительно ощутимы.
Например, в г. Москве в общем объеме полученной в бюджет города суммы отчисляемой от прибыли 15% составляют отчисления малых, средних предприятий частного сектора1.
Рост числа предприятий различных организационно-правовых форм оказывает прямое воздействие на увеличение доходной части бюджета. Это подтверждает практическая деятельность в отдельных городах и их территориях. Так, в Юго-Восточном административном округе г. Москвы число создаваемых субъектов малого предпринимательства возросло с трех тысяч в 1992 г. до 15,1 тысяч в 1998 г. В результате объем налоговых поступлений в бюджет города составил за 1998 год 973 млн. рублей или около одной трети от общего объема налогов, собираемых в округе2.
Такой результат не является случайным. Вся деятельность здесь построена на основе комплексной программы г. Москвы и самого округа. Вначале округ вкладывает средства в развитие предпринимательства, затем получает доходы. Например, общий объем финансирования окружной комплексной программы развития и поддержки малого предпринимательства на 1998-2000 гг. составляет 21,79 млн. руб., из которых порядка 70% — бюджетные средства.В целом по г. Москве на становление предпринимательства городской комплексной программой предусмотрено финансирование в объеме 2069,09 млн. руб., в том числе из бюджета города 971,19 млн. руб., за счет средств предпринимателей 248,5 млн. руб., из иных источников 849,4 млн. руб.Как видно, затраты, произведенные из бюджета города за два года в сумме 971,19 млн. рублей, покрываются суммой поступлений за один год только от 15 тыс. предприятий малого бизнеса, расположенных на территории Юго-Восточного административного округа г. Москвы.Такой подход дает возможность развиваться малому бизнесу и укреплять бюджет развития, увеличивать объем капитальных вложений в производственную сферу и сферу по оказанию услуг.
———————————————————————————————————————
1 Таболин В.В. Там же. С. 172.
2 Козлов А.А., Цыбин А.В., Алиева З.А. Приоритетные направления развития малого предпринимательства в административном округе столицы. / Местное самоуправление в России. М., 1999, Материалы конференции «Муниципальная академия» от 21 октября 1999 г. С. 81.
———————————————————————————————————————
§ 2. Правовое регулирование отношений в сфере местных финансовОтношения, складывающиеся в сфере местных финансов, регулируются в Российской Федерации правовыми нормами, содержащимися в общих и специальных нормативных актах. Такие акты можно разделить на три группы, принимаемые:- на федеральном уровне;- субъектами Российской Федерации;- органами местного самоуправления.Развитие нормативной базы в области финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления имеет свою историю в современной России. Законодательство в этой части имеет постоянную тенденцию к изменению.Постоянное принятие новых законов и подзаконных актов, частые изменения и дополнения, вносимые в законы, порождают только негативные последствия.В особенности следует заметить о нестабильности налогового законодательства, которое изменялось и дополнялось практически ежеквартально, ежегодно.При этом, принимаемые новые законы и подзаконные акты имели значительные противоречия и недоработки.Частые изменения в законодательстве не позволяли органам местного самоуправления, налоговым органам мобилизовать в полном объеме поступления в местные бюджеты. Значительная часть предприятий и организаций, подчас, не зная о таких изменениях, не вносила своевременно и в полном объеме налоговые и неналоговые платежи Во все уровни бюджетов в том числе и местные. Многие плательщики налогов и неналоговых платежей, используя такую ситуацию, находили возможность по 3-4 года не вносить платежи или занижали прибыль, чтобы вносить их в меньшем объеме.Можно сделать такой вывод, что нестабильность законодательства, его противоречивость сыграли свою роль в дезорганизации финансово-бюджетной системы не только местного самоуправления, но и страны в целом.
Начиная с 1991 года, финансовые отношения регулировались Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»1, Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.91 г. (в ред. Закона РФ от 7.02.92 г.)2, Законом Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской
———————————————————————————————————————
1 Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.
2 Справочник: налоги, сборы, пошлины России, М.: Машиностроение, 1994. С. 15-22.
———————————————————————————————————————
Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», от 15 апреля 1993 г.1 Законом РСФСР «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. (в редакции законов РФ от 16 июля 1992 г. № 3317-1 и от 22 декабря 1992 г. № 4178-1, от 31 июля 1985 г.)2.
К нормативным правовым актам более позднего периода можно отнести Конституцию РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»4. Налоговый5 и Бюджетный кодексы, Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» .
Кроме того, вопросы бюджетно-финансовой деятельности органов местного самоуправления регулировались указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации (ст. 15 ч. 4) устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Это означает, что международные правовые акты, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, могут составлять правовую основу организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Таким актом является Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года, принятая Советом Европы (ЕС)7 по инициативе постоянной конференции местных и региональных органов местного самоуправления.
Европейская хартия местного самоуправления провозглашает следующие принципы финансовой деятельности органов местного самоуправления:- органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
———————————————————————————————————————
1 Ведомости съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 18. Ст. 635.
2 Российская газета. 1998. 6 августа.
3 Сборник законодательства Российской Федерации РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
4 Российская газета. 1997. 30 сентября.
5 Российская газета. 1998. 6 августа.
6 Сборник законодательства Российской Федерации РФ. 1996. № 34, Ст. 4030- 1998 №10, ст. 1144.
7 Народный депутат. 1993. № 11. С. 57, 58.
———————————————————————————————————————
— финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям;- по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, установленных законом.
К нормативным правовым актам, регулирующим частично отношения в сфере местных финансов, относятся также отраслевые федеральные законы, в которых предусмотрена передача государственных полномочий органам местного самоуправления. К ним относятся: Федеральный закон от 13.01.1995 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «Об образовании»1, Федеральный закон от 03.03.1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах»2, Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» и многие другие.
К нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, регулирующим отношения местного самоуправления в сфере бюджетно-финансовой деятельности, относятся конституции республик, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы и подзаконные акты. В конституциях и уставах изложены основные принципы построения финансовой основы местного самоуправления. Законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении содержат самостоятельные главы или разделы о финансовой основе местного самоуправления. Кроме того, в субъектах Российской Федерации приняты законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в субъектах Российской Федерации, в которых закреплены нормы, в определенной степени затрагивающие бюджетно-финансовые отношения в системе местного самоуправления.В Ставропольском крае, например, принят закон «О финансовых основах местного самоуправления в Ставропольском крае», который определил принципы, содержание и особенности местных финансов, источники доходов, гарантии финансовой деятельности и ответственность.К нормативным правовым актам, регулирующим финансово-бюджетные отношения, принимаемым органами местного самоуправления, относятся уставы муниципальных образований, положения о структуре органов местного самоуправления и другие.Наряду с указанными актами в ряде муниципальных образований приняты специальные нормативные акты, регулирующие основы организации финансовой деятельности. К ним относятся положения о финансовых органах местного самоуправления, о местном бюджете, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о системе местных налогов и т.д.
———————————————————————————————————————
1 Собрание законодательства Российской Федерации РФ. 1996. № 3. Ст. 150. 2 СФ ПФ. 1995. № 10. Ст. 823.
———————————————————————————————————————
Наметилась тенденция принятия специальных нормативных правовых актов, устанавливающих бюджетное устройство и бюджетный процесс в системе местного самоуправления. Такие акты приняты в городах Омске, Новгороде, Рязани, Череповце и других муниципальных образованиях.
В значительной части муниципальных образований приняты нормативные правовые акты по местным налогам, являющимися источниками доходов местных бюджетов. Так, в г. Воронеже 12 сентября 1995 года принято постановление муниципального Совета «О финансовых и налоговых льготах предприятиям и организациям города», в городе Вологде решение Думы от 19 апреля 1994 г. «О передаче права льготного налогообложения Администрации города», в городе Брянске постановление городского Совета от 5 февраля 1997 г. «Об утверждении на территории города Брянска единого Положения о порядке исчисления и уплаты местных налогов и сборов»1 и т.д.
Изучение нормативной базы свидетельствует, что формирование правовой основы в области бюджетно-финансовой деятельности местного самоуправления набирает обороты. Хотя в этом направлении предстоит еще значительная работа.По нашему мнению, на уровне Российской Федерации необходимо обеспечить стабильность нормативной правовой базы, касающейся финансово-бюджетной и налоговой деятельности. Законодательство этих направлений не следует так часто подвергать изменениям и дополнениям. В законы не должны вноситься изменения как минимум 10 лет. Это позволит обеспечить устойчивость местных бюджетов.
Сегодня законодательство о финансовой основе местного самоуправления нарушается или реализуется не в полном объеме. По-прежнему, показатели для местных бюджетов в значительной части субъектов РФ задаются сверху, с областного, краевого, республиканского уровня. Органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия без передачи необходимых для их осуществления финансовых средств2, что противоречит нормам Конституции РФ.
Полномочия органов местного самоуправления в области финансовой деятельности в ряде субъектов РФ переданы органам государственной власти, что противоречит статьям 12 и 130 Конституции РФ, а также федеральным законам, регулирующим финансовую деятельность местного самоуправления.Фактически, в значительной части муниципальных образований изъяты предметы ведения местного самоуправления, закрепленные с ст. 6
———————————————————————————————————————
1 Материалы Управления законодательства субъектов РФ Министерства юстиции РФ.
2 Материалы Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления. Доклад «Об основных направлениях политики в области развития местного самоуправления. » М., 1999.
———————————————————————————————————————
Федерального закона «Об общих принципах организации…» и переданы в ведение государственных органов1.
Сложившаяся ситуация, с одной стороны, свидетельствует о том, что в России сильно развита тенденция неисполнения законов, с другой, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не вписывается в реальную жизнь.Построенный на англосаксонской концепции закон в стране, где была сильная централизация, не может быть реализован даже в ближайшие 20 лет. Для этого нет реальных условий в России ни экономических, ни социально-культурных. Уровень правосознания и активности субъектов правоотношений пока не соответствует меркам Англии или США.В связи с этим необходимо, на наш взгляд, ввести в России смешанную концепцию местного самоуправления, согласно которой органы местного самоуправления осуществляют и государственные функции, и функции местного самоуправления. Тогда государственные органы вынуждены будут финансировать деятельность местного самоуправления.В настоящее время получается так. Раз органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, раз местное самоуправление самостоятельно, то денег государственные органы ему не будут предоставлять. Кстати сказать, это распространенное суждение реализуется на практике.
§ 3. Местный бюджет: понятие, структура, источники доходов
Бюджетный кодекс РФ определяет местный бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14).Местный бюджет представляет собой совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся по поводу формирования и расходования денежных средств для осуществления функций и компетенции местного самоуправления.В данном понятии сочетаются элементы экономического и правового характера. Поскольку финансовые ресурсы (финансы) представляют собой совокупность общественных отношений, а бюджет является составной частью финансовых ресурсов, то бюджет также представляет, как подсистема всей системы, которой являются финансовые ресурсы, совокупность общественных отношений.Местные бюджеты имеют важное значение в обеспечении комплексного развития территорий, повышения жизненного уровня граждан.Местный бюджет, равно как и другие экономические категории, сознательно используется «…для решения социально-экономических задач. Местные бюджеты характеризуются широкой сферой влияния, т.к.
———————————————————————————————————————
1 Материалы Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления. Доклад «Об основных направлениях политики в области развития местного самоуправления…» М., 1999.
———————————————————————————————————————
бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса, высокой степенью действенности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории; гибкостью, т.к. система бюджетных методов управления формируется не как заданная раз и навсегда система рычагов, а представляет собой динамичную, постоянно развивающуюся их совокупность, преобразующуюся в соответствии с изменением целей и задач регионального развития»1.
Кроме того, местные бюджеты связаны со всеми физическими и юридическими лицами, расположенными на данной территории, множеством взаимоотношений как по линии изъятия доходов, так и выделения бюджетных средств.Это создает возможность для эффективного использования местных бюджетов в процессе управления территориями.Бюджетный кодекс РФ содержит указание на то, что бюджетная система РФ включает в себя республиканский бюджет России, республиканские бюджеты республик в составе России, краевые, областные бюджеты, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные, городские, районные бюджеты, районные бюджеты в районах городов, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов. Это означает, что местные бюджеты входят в бюджетную систему России.Организация бюджетной системы, принципы ее построения представляют собой бюджетное устройство Российской Федерации.Бюджетное устройство основывается на принципах: единства бюджетной системы РФ; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельности бюджетов; полноты отражения доходов и расходов бюджетов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего совокупного покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств.В соответствии со ст. 29 Бюджетного кодекса принцип единства бюджетной системы РФ означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.Единство бюджетной системы РФ основывается также на взаимодействии бюджетов всех уровней, которое осуществляется через использование регулирующих источников доходов местных бюджетов, создание целевых и региональных бюджетных фондов, их частичное перераспределение.
———————————————————————————————————————
1 Солянникова СП. Бюджеты территорий. М.: Финансы и статистика. 1993. С. 8.
———————————————————————————————————————
Единство бюджетной системы РФ определяется и единой социально-экономической политикой России, включая налоговую политику.Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти и местного самоуправлений. Данный принцип имеет определяющее значение при разграничении компетенции в системе органов публичной власти. От того, как будут разграничены источники доходов, во многом зависит объем компетенции органов местного самоуправления.
Принцип самостоятельности бюджетов закреплен в ст. 31 Бюджетного кодекса РФ. В системе местного самоуправления данный принцип оз-начает право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.
Гарантиями самостоятельности бюджетов органов местного самоуправления как части системы Российской Федерации на основании Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ-ления в Российской Федерации», Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетного кодекса РФ являются:1) право самостоятельного формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установления местных налогов и сборов;2) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;3) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;4) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;5) право на получение дотаций, субвенций, субсидий, кредитов;6) обеспечение минимальных местных бюджетов;7) право на судебную защиту органов местного самоуправления по финансовым вопросам и т.д.Более детально принципы раскрыты в статьях 29-38 Бюджетного кодекса РФ.

ГЛАВА VI

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:

§ 1. Понятие, содержание и состояние финансовой основы местного самоуправления

Финансовая основа местного самоуправления непосредственно связана с экономической основой и является ее составной частью. Финансовая и экономическая основы являются взаимообусловленными элементами местного самоуправления, так как они представляют собой совокупность взаимосвязанных отношений близких по сущности и назначению. И экономическая и финансовая основы местного самоуправления обеспечивают хозяйственную его самостоятельность «служат прежде всего удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности»1, оказывают влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом2. Финансово-экономические отношения, складывающиеся в местном самоуправлении являются, по сути своей, отражением финансово-экономических отношений в целом в стране. В то же время состояние финансово-экономического положения страны

———————————————————————————————————————

1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. М., 2000, С. 312. Там же.

———————————————————————————————————————

оказывает непосредственное влияние на состояние финансовой и экономической основ местного самоуправления. При слабой экономической и финансовой основах местного самоуправления, связанных с падением производственной сферы, в тяжелом положении пребывает вся финансово-экономическая система государства, о чем было отмечено в предыдущей главе.Понятие «финансовая основа» значительно уже, чем понятие «экономическая основа», так как «финансовые отношения» являются составной частью «экономической основы» и соотносятся соответственно как частное и общее. Но между частным и общим нельзя поставить знак равенства точно также как между элементом и системой, в которую включается этот элемент. Это общеизвестное правило не является исключением для определения понятий, в том числе, касающихся финансовых отношений. Финансовые отношения и экономические отношения имеют различное содержание. Нормы, регулирующие эти отношения, также не являются однородными.Следует заметить, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в пятой главе, которая названа «Финансово-экономическая основа местного самоуправления», выделяет отдельную статью «Экономическая основа местного самоуправления» (ст. 28) и отдельные статьи, касающиеся финансово-бюджетной деятельности и кредитных отношений. В большинстве законов о местном самоуправлении субъектов РФ, в 41 из 48 взятых для изучения, термин «финансовая основа» используется в названиях глав или статей.Под финансовой основой местного самоуправления следует понимать совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся в связи с формированием и расходованием местных финансовых ресурсов, определением их структуры, осуществлением бюджетно-финансовой и финансово-кредитной деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.Субъектами этих отношений являются физические и юридические лица, объектом — финансовые средства, бюджетно-финансовая и финансово-кредитная деятельность. Нормы права регулируют как отношения субъектов к объекту, так и отношения субъектов между собой.Финансовую основу местного самоуправления составляют отношения, складывающиеся по поводу создания финансовых ресурсов местного самоуправления и управления ими.Под финансовыми ресурсами муниципального образования следует понимать совокупность отношений, складывающихся по поводу местного бюджета, внебюджетных фондов, финансовых ресурсов муниципальных предприятий, ссуд, займов, средств от продажи муниципальной собственности, ценных бумаг и т.д.Очень важным является то, что финансовые ресурсы всегда должны сопоставляться с объемом компетенции местного самоуправления. Эти две величины взаимозависимые. Чем большими финансовыми средствами обладает орган местного самоуправления, тем шире его возможности в реализации компетенции.Отсутствие или незначительность финансовых ресурсов не позволяют реализовать прописанную в законах компетенцию.

Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»1 (ст. 1), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 28) вводят понятие «местные финансы». Понятие «местные финансы» и понятие «финансовые ресурсы» местного самоуправления представляют собой идентичные понятия.

Статья 1 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» дает понятие местных финансов, в статье 2 Закона устанавливается структура местных финансов. В соответствии с данной статьей местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Законодатель не дает исчерпывающего перечня структуры элементов местных финансов, оставляя широкое поле деятельности в этом направлении субъектам Российской Федерации.Законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе либо воспроизводит нормы, содержащиеся в федеральных законах, либо дает более расширенную структуру местных финансов.Наиболее расширенный состав местных финансов предусматривают законы о местном самоуправлении Республики Дагестан, Владимирской, Вологодской, Иркутской, Магаданской, Омской областей, Краснодарского и Приморского краев. Так, статья 87 закона Омской области «О местном самоуправлении в Омской области» устанавливает, что финансовые ресурсы местного самоуправления состоят из средств на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, получаемых кредитных ресурсов, дотаций и субвенций от органов государственной власти, а также средств органов территориального общественного самоуправления.Закон Иркутской области дополняет этот перечень «финансовыми средствами муниципальных предприятий, учреждений, организаций».Уставы муниципальных образований, как правило, воспроизводят нормы законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации в части определения состава местных финансов.В укрупненном плане местные финансы можно разделить на две группы: бюджетные средства и внебюджетные средства. Деление средств на бюджетные и внебюджетные предполагает определение их точного удельного веса в общем объеме финансовых ресурсов муниципального образования.

———————————————————————————————————————

1 Российская газета. 1997. 30 сентября.

———————————————————————————————————————

Эффективность местного самоуправления во многом зависит от состояния бюджета органов местного самоуправления, являющегося важнейшим рычагом, обеспечивающим надлежащее управление территорией. Но, к сожалению, в целом по Российской Федерации положение местных бюджетов представляет далеко не утешительную картину. Наметилась тенденция к увеличению дефицита бюджетов. В 1994-1995 годах он достиг в среднем по муниципальным образованиям 35%. Задолженность местных бюджетов на конец года в 1994 году составила 12,4%, в 1995 г. — 16,8%, в 1996 г. — 32,1%, в 1997 — 48,4%1. В шести городах задолженность местных бюджетов превысила 100%, а в одном городе составила 215%2.

Исследования, проведенные в 30 муниципальных образованиях России, показали, что с 1992 по 1997 год бюджетная обеспеченность муниципальных образований стремительно падала.

Бюджеты их развития, что очень опасно; за этот период уменьшились почти в 3 раза (с 7,1% до 2,4%)3. Опасно это для развития инфраструктуры территории, создания собственных муниципальных предприятий, которые должны составить основу муниципальной собственности и вывести экономику муниципальных образований из кризиса. Пока таких средств у большинства органов местного самоуправления не имеется.

Ярким контрастом в противовес уменьшению доходов бюджета является увеличение расходов на покрытие убыточных сфер местного хозяйства. Так, на покрытие убытков жилищно-коммунального хозяйства расходы увеличились с 11,1% до 22,8%. Это связано с принятием ветхого ведомственного жилья в состав муниципальной собственности4. Вот отсюда и задолженность бюджета, о которой было ранее замечено.

В условиях кризиса производства, убыточности отдельных сфер местного хозяйства местные бюджеты подвержены тенденции нарастания задолженности, которая стремительно набирает темпы.

Например, в городе Рязани из года в год принимается бюджет с дефицитом около 50% от доходной части. В результате на 1 января 1998 г. долги по платежам из городского бюджета составили сумму, равную всему бюджету города6. В таком положении находятся сегодня многие муниципальные образования, особенно в сельской местности.

Сложившаяся ситуация, с одной стороны, обусловлена слабым развитием малых, средних предприятий производственного назначения и сферы

———————————————————————————————————————

1 Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999, с. 409.

2 Там же. С. 410.

3 См.: Воронин А., Мурашко А., Троенко В., Шипов В. Как наполнить пересохшее русло бюджетных рек. Муниципальная власть, 1997, № 1. С. 43-44.

4 Воронин А., Мурашко А., Троенко В., Как наполнить пересохшее русло бюджетных рек. Муниципальная власть, 1997, № 1. С. 43-44.

5 Федоткин В. Формально-правовая асимметрия. Муниципальная власть. 1998, № 3. С. 21.

———————————————————————————————————————

обслуживания, с другой — приостановлением деятельности действовавших предприятий, либо спадом производства. В результате отчисления от прибыли и налога на добавленную стоимость как доминирующих источников доходов либо вообще отсутствуют, либо их объем крайне низкий.Там же, где такие предприятия созданы в достаточно большом количестве, отчисления в местные бюджеты сравнительно ощутимы.

Например, в г. Москве в общем объеме полученной в бюджет города суммы отчисляемой от прибыли 15% составляют отчисления малых, средних предприятий частного сектора1.

Рост числа предприятий различных организационно-правовых форм оказывает прямое воздействие на увеличение доходной части бюджета. Это подтверждает практическая деятельность в отдельных городах и их территориях. Так, в Юго-Восточном административном округе г. Москвы число создаваемых субъектов малого предпринимательства возросло с трех тысяч в 1992 г. до 15,1 тысяч в 1998 г. В результате объем налоговых поступлений в бюджет города составил за 1998 год 973 млн. рублей или около одной трети от общего объема налогов, собираемых в округе2.

Такой результат не является случайным. Вся деятельность здесь построена на основе комплексной программы г. Москвы и самого округа. Вначале округ вкладывает средства в развитие предпринимательства, затем получает доходы. Например, общий объем финансирования окружной комплексной программы развития и поддержки малого предпринимательства на 1998-2000 гг. составляет 21,79 млн. руб., из которых порядка 70% — бюджетные средства.В целом по г. Москве на становление предпринимательства городской комплексной программой предусмотрено финансирование в объеме 2069,09 млн. руб., в том числе из бюджета города 971,19 млн. руб., за счет средств предпринимателей 248,5 млн. руб., из иных источников 849,4 млн. руб.Как видно, затраты, произведенные из бюджета города за два года в сумме 971,19 млн. рублей, покрываются суммой поступлений за один год только от 15 тыс. предприятий малого бизнеса, расположенных на территории Юго-Восточного административного округа г. Москвы.Такой подход дает возможность развиваться малому бизнесу и укреплять бюджет развития, увеличивать объем капитальных вложений в производственную сферу и сферу по оказанию услуг.

———————————————————————————————————————

1 Таболин В.В. Там же. С. 172.

2 Козлов А.А., Цыбин А.В., Алиева З.А. Приоритетные направления развития малого предпринимательства в административном округе столицы. / Местное самоуправление в России. М., 1999, Материалы конференции «Муниципальная академия» от 21 октября 1999 г. С. 81.

———————————————————————————————————————

§ 2. Правовое регулирование отношений в сфере местных финансовОтношения, складывающиеся в сфере местных финансов, регулируются в Российской Федерации правовыми нормами, содержащимися в общих и специальных нормативных актах. Такие акты можно разделить на три группы, принимаемые:- на федеральном уровне;- субъектами Российской Федерации;- органами местного самоуправления.Развитие нормативной базы в области финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления имеет свою историю в современной России. Законодательство в этой части имеет постоянную тенденцию к изменению.Постоянное принятие новых законов и подзаконных актов, частые изменения и дополнения, вносимые в законы, порождают только негативные последствия.В особенности следует заметить о нестабильности налогового законодательства, которое изменялось и дополнялось практически ежеквартально, ежегодно.При этом, принимаемые новые законы и подзаконные акты имели значительные противоречия и недоработки.Частые изменения в законодательстве не позволяли органам местного самоуправления, налоговым органам мобилизовать в полном объеме поступления в местные бюджеты. Значительная часть предприятий и организаций, подчас, не зная о таких изменениях, не вносила своевременно и в полном объеме налоговые и неналоговые платежи Во все уровни бюджетов в том числе и местные. Многие плательщики налогов и неналоговых платежей, используя такую ситуацию, находили возможность по 3-4 года не вносить платежи или занижали прибыль, чтобы вносить их в меньшем объеме.Можно сделать такой вывод, что нестабильность законодательства, его противоречивость сыграли свою роль в дезорганизации финансово-бюджетной системы не только местного самоуправления, но и страны в целом.

Начиная с 1991 года, финансовые отношения регулировались Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»1, Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.91 г. (в ред. Закона РФ от 7.02.92 г.)2, Законом Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской

———————————————————————————————————————

1 Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.

2 Справочник: налоги, сборы, пошлины России, М.: Машиностроение, 1994. С. 15-22.

———————————————————————————————————————

Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», от 15 апреля 1993 г.1 Законом РСФСР «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. (в редакции законов РФ от 16 июля 1992 г. № 3317-1 и от 22 декабря 1992 г. № 4178-1, от 31 июля 1985 г.)2.

К нормативным правовым актам более позднего периода можно отнести Конституцию РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»4. Налоговый5 и Бюджетный кодексы, Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» .

Кроме того, вопросы бюджетно-финансовой деятельности органов местного самоуправления регулировались указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации (ст. 15 ч. 4) устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Это означает, что международные правовые акты, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, могут составлять правовую основу организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Таким актом является Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года, принятая Советом Европы (ЕС)7 по инициативе постоянной конференции местных и региональных органов местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления провозглашает следующие принципы финансовой деятельности органов местного самоуправления:- органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

———————————————————————————————————————

1 Ведомости съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 18. Ст. 635.

2 Российская газета. 1998. 6 августа.

3 Сборник законодательства Российской Федерации РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

4 Российская газета. 1997. 30 сентября.

5 Российская газета. 1998. 6 августа.

6 Сборник законодательства Российской Федерации РФ. 1996. № 34, Ст. 4030- 1998 №10, ст. 1144.

7 Народный депутат. 1993. № 11. С. 57, 58.

———————————————————————————————————————

— финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям;- по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, установленных законом.

К нормативным правовым актам, регулирующим частично отношения в сфере местных финансов, относятся также отраслевые федеральные законы, в которых предусмотрена передача государственных полномочий органам местного самоуправления. К ним относятся: Федеральный закон от 13.01.1995 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «Об образовании»1, Федеральный закон от 03.03.1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах»2, Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» и многие другие.

К нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, регулирующим отношения местного самоуправления в сфере бюджетно-финансовой деятельности, относятся конституции республик, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы и подзаконные акты. В конституциях и уставах изложены основные принципы построения финансовой основы местного самоуправления. Законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении содержат самостоятельные главы или разделы о финансовой основе местного самоуправления. Кроме того, в субъектах Российской Федерации приняты законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в субъектах Российской Федерации, в которых закреплены нормы, в определенной степени затрагивающие бюджетно-финансовые отношения в системе местного самоуправления.В Ставропольском крае, например, принят закон «О финансовых основах местного самоуправления в Ставропольском крае», который определил принципы, содержание и особенности местных финансов, источники доходов, гарантии финансовой деятельности и ответственность.К нормативным правовым актам, регулирующим финансово-бюджетные отношения, принимаемым органами местного самоуправления, относятся уставы муниципальных образований, положения о структуре органов местного самоуправления и другие.Наряду с указанными актами в ряде муниципальных образований приняты специальные нормативные акты, регулирующие основы организации финансовой деятельности. К ним относятся положения о финансовых органах местного самоуправления, о местном бюджете, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о системе местных налогов и т.д.

———————————————————————————————————————

1 Собрание законодательства Российской Федерации РФ. 1996. № 3. Ст. 150. 2 СФ ПФ. 1995. № 10. Ст. 823.

———————————————————————————————————————

Наметилась тенденция принятия специальных нормативных правовых актов, устанавливающих бюджетное устройство и бюджетный процесс в системе местного самоуправления. Такие акты приняты в городах Омске, Новгороде, Рязани, Череповце и других муниципальных образованиях.

В значительной части муниципальных образований приняты нормативные правовые акты по местным налогам, являющимися источниками доходов местных бюджетов. Так, в г. Воронеже 12 сентября 1995 года принято постановление муниципального Совета «О финансовых и налоговых льготах предприятиям и организациям города», в городе Вологде решение Думы от 19 апреля 1994 г. «О передаче права льготного налогообложения Администрации города», в городе Брянске постановление городского Совета от 5 февраля 1997 г. «Об утверждении на территории города Брянска единого Положения о порядке исчисления и уплаты местных налогов и сборов»1 и т.д.

Изучение нормативной базы свидетельствует, что формирование правовой основы в области бюджетно-финансовой деятельности местного самоуправления набирает обороты. Хотя в этом направлении предстоит еще значительная работа.По нашему мнению, на уровне Российской Федерации необходимо обеспечить стабильность нормативной правовой базы, касающейся финансово-бюджетной и налоговой деятельности. Законодательство этих направлений не следует так часто подвергать изменениям и дополнениям. В законы не должны вноситься изменения как минимум 10 лет. Это позволит обеспечить устойчивость местных бюджетов.

Сегодня законодательство о финансовой основе местного самоуправления нарушается или реализуется не в полном объеме. По-прежнему, показатели для местных бюджетов в значительной части субъектов РФ задаются сверху, с областного, краевого, республиканского уровня. Органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия без передачи необходимых для их осуществления финансовых средств2, что противоречит нормам Конституции РФ.

Полномочия органов местного самоуправления в области финансовой деятельности в ряде субъектов РФ переданы органам государственной власти, что противоречит статьям 12 и 130 Конституции РФ, а также федеральным законам, регулирующим финансовую деятельность местного самоуправления.Фактически, в значительной части муниципальных образований изъяты предметы ведения местного самоуправления, закрепленные с ст. 6

———————————————————————————————————————

1 Материалы Управления законодательства субъектов РФ Министерства юстиции РФ.

2 Материалы Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления. Доклад «Об основных направлениях политики в области развития местного самоуправления. » М., 1999.

———————————————————————————————————————

Федерального закона «Об общих принципах организации…» и переданы в ведение государственных органов1.

Сложившаяся ситуация, с одной стороны, свидетельствует о том, что в России сильно развита тенденция неисполнения законов, с другой, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не вписывается в реальную жизнь.Построенный на англосаксонской концепции закон в стране, где была сильная централизация, не может быть реализован даже в ближайшие 20 лет. Для этого нет реальных условий в России ни экономических, ни социально-культурных. Уровень правосознания и активности субъектов правоотношений пока не соответствует меркам Англии или США.В связи с этим необходимо, на наш взгляд, ввести в России смешанную концепцию местного самоуправления, согласно которой органы местного самоуправления осуществляют и государственные функции, и функции местного самоуправления. Тогда государственные органы вынуждены будут финансировать деятельность местного самоуправления.В настоящее время получается так. Раз органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, раз местное самоуправление самостоятельно, то денег государственные органы ему не будут предоставлять. Кстати сказать, это распространенное суждение реализуется на практике.

§ 3. Местный бюджет: понятие, структура, источники доходов

Бюджетный кодекс РФ определяет местный бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14).Местный бюджет представляет собой совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся по поводу формирования и расходования денежных средств для осуществления функций и компетенции местного самоуправления.В данном понятии сочетаются элементы экономического и правового характера. Поскольку финансовые ресурсы (финансы) представляют собой совокупность общественных отношений, а бюджет является составной частью финансовых ресурсов, то бюджет также представляет, как подсистема всей системы, которой являются финансовые ресурсы, совокупность общественных отношений.Местные бюджеты имеют важное значение в обеспечении комплексного развития территорий, повышения жизненного уровня граждан.Местный бюджет, равно как и другие экономические категории, сознательно используется «…для решения социально-экономических задач. Местные бюджеты характеризуются широкой сферой влияния, т.к.

———————————————————————————————————————

1 Материалы Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления. Доклад «Об основных направлениях политики в области развития местного самоуправления…» М., 1999.

———————————————————————————————————————

бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса, высокой степенью действенности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории; гибкостью, т.к. система бюджетных методов управления формируется не как заданная раз и навсегда система рычагов, а представляет собой динамичную, постоянно развивающуюся их совокупность, преобразующуюся в соответствии с изменением целей и задач регионального развития»1.

Кроме того, местные бюджеты связаны со всеми физическими и юридическими лицами, расположенными на данной территории, множеством взаимоотношений как по линии изъятия доходов, так и выделения бюджетных средств.Это создает возможность для эффективного использования местных бюджетов в процессе управления территориями.Бюджетный кодекс РФ содержит указание на то, что бюджетная система РФ включает в себя республиканский бюджет России, республиканские бюджеты республик в составе России, краевые, областные бюджеты, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные, городские, районные бюджеты, районные бюджеты в районах городов, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов. Это означает, что местные бюджеты входят в бюджетную систему России.Организация бюджетной системы, принципы ее построения представляют собой бюджетное устройство Российской Федерации.Бюджетное устройство основывается на принципах: единства бюджетной системы РФ; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельности бюджетов; полноты отражения доходов и расходов бюджетов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего совокупного покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств.В соответствии со ст. 29 Бюджетного кодекса принцип единства бюджетной системы РФ означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.Единство бюджетной системы РФ основывается также на взаимодействии бюджетов всех уровней, которое осуществляется через использование регулирующих источников доходов местных бюджетов, создание целевых и региональных бюджетных фондов, их частичное перераспределение.

———————————————————————————————————————

1 Солянникова СП. Бюджеты территорий. М.: Финансы и статистика. 1993. С. 8.

———————————————————————————————————————

Единство бюджетной системы РФ определяется и единой социально-экономической политикой России, включая налоговую политику.Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти и местного самоуправлений. Данный принцип имеет определяющее значение при разграничении компетенции в системе органов публичной власти. От того, как будут разграничены источники доходов, во многом зависит объем компетенции органов местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов закреплен в ст. 31 Бюджетного кодекса РФ. В системе местного самоуправления данный принцип означает право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.

Гарантиями самостоятельности бюджетов органов местного самоуправления как части системы Российской Федерации на основании Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ-ления в Российской Федерации», Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетного кодекса РФ являются:1) право самостоятельного формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установления местных налогов и сборов;2) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;3) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;4) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;5) право на получение дотаций, субвенций, субсидий, кредитов;6) обеспечение минимальных местных бюджетов;7) право на судебную защиту органов местного самоуправления по финансовым вопросам и т.д.Более детально принципы раскрыты в статьях 29-38 Бюджетного кодекса РФ.

полномочия органов местного самоуправления,состояние финансово-экономического положения страны,единства бюджетной системы рф,территории юго-восточного административного округа,предметам ведения местного самоуправления,большинства органов местного самоуправления,структуре органов местного самоуправления,единой социально-экономической политикой россии,финансовой основе местного самоуправления,уровнями бюджетной системы рф

Комментариев нет

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Планы мероприятий
Игра викторина по ЭКОЛОГИИ-10 класс

  Цель игры «Викторина по экологии» : углубить экологические знания Весь класс разбит на четыре команды по 6 человек. Время обдумывания ответа -1 минута. Ведущий читает высказывания великих людей с паузами , там , где пропущены слова. Команды должны вставить эти слова «Оценивать … только по стоимости её материальных богатств- …

Задания
Хирургия и Реаниматология. Тесты. Методическое пособие

Тестовые задания. Хирургия и Реаниматология.   Профилактика хирургической инфекции. Инфекционная безопасность в работе фельдшера   Обезболивание   Кровотечение и гемостаз   Переливание крови и кровозаменителей, инфузионная терапия   Десмургия   Ведение больных в полеоперационном периоде   Синдром повреждения. Открытые повреждения мягких тканей. Механические повреждения костей, суставов и внутренних органов   …

Планы занятий
Профориентационный тест Л.А. Йовайши на определение склонности человека к тому или иному роду деятельности

ПРОФЕССИЯ – это вид трудовой деятельности человека, который требует определенного уровня знаний, специальных умений, подготовки человека и при этом служит источником дохода. Профессиональная принадлежность – одна из важнейших социальных ролей человека так как, выбирая профессию, человек выбирает себе не только работу, но и определенные нормы, жизненные ценности и образ жизни, …